« Une Europe peut en cacher une autre », répète souvent l’un de mes amis.

La formule ne désigne pas seulement un phénomène spatial ou temporel, qui rendrait compte d’une succession chronologique de normes ou d’un positionnement ou d’une stratification presque géométrique d’ordres juridiques se passant tour à tour l’un devant l’autre, comme le fond les trains devant le conducteur impatient à l’arrêt au passage à niveau. Elle rend compte, aussi, d’un écho qui résonne, qui vagabonde, comme Céline en son temps, d’une Europe l’autre.

C’est précisément ce à quoi l’on assiste en ce moment en matière de droit pénal de l’environnement. Il y a quelques temps, a été publiée, dans ces colonnes 1, une chronique des dernières évolutions de la matière en droit de l’Union, exprimées principalement par la directive 2024/1203 du 11 avril 2024 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal ² , à transposer le 21 mai 2026 au plus tard. Voici maintenant que le Conseil de l’Europe investit, à son tour, le champ de la lutte contre la criminalité environnementale avec la Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal du 14 mai 2025 3, laquelle sera ouverte à la signature à la fin de l’année. Au-delà de la simple chronologie, serrée, de l’adoption de ces deux instruments juridiques, c’est vraiment une forme de mise en abyme que tout cela donne à voir. Et très explicitement. Il suffit de consulter le texte de la convention et son rapport explicatif : ils mentionnent à plusieurs reprises la directive, indiquant l’avoir eu à l’esprit au moment de son élaboration et de son adoption 4 et l’avoir prise en compte 5. Mieux, la convention de 2025 est presque jumelle à la directive de 2024 ; elle (n’)en est, en tout cas, (qu’)un reflet très légèrement déformé.

Voyez tout ce qu’elles ont de commun !

Sur le terrain politique, d’une part, l’une comme l’autre procèdent de la rénovation d’un instrument juridique dont il a été fait le constat qu’il était dépassé ou inadapté – la directive 2008/99/CE du 19 novembre 2008 pour ce qui est de l’Union, la convention du 4 novembre 1998, jamais entrée en vigueur, malgré l’avantage de sa grande généralité, faute d’avoir été suffisamment ratifiée, s’agissant du Conseil de l’Europe – mais dont l’intitulé est non seulement passé des anciennes normes aux nouvelles mais encore partagé : directives et conventions sont ainsi relatives à « la protection de l’environnement par le droit pénal ». Systématiquement. Ainsi, la finalité politique, la fonction du droit pénal en la matière, unitaire, est précisée et les deux Europe convergent : il est officiellement question de protéger l’environnement. La convention de 2025 l’exprime encore mieux que les autres, en son tout premier article : elle « a pour buts : a. de prévenir et de combattre efficacement la criminalité environnementale ; b. de promouvoir et d’améliorer la coopération nationale et internationale dans la lutte contre la criminalité environnementale ; et c. d’établir des normes minimales pour guider les États dans leur législation nationale ; et ainsi de promouvoir et d’améliorer la protection de l’environnement. »

Voilà la destination. Quels en sont les chemins ?

Tout comme la directive, la convention adopte un modèle mixte de droit pénal de l’environnement, principalement accessoire mais tendant à se rapprocher d’un modèle autonome de protection de l’environnement. En effet, les incriminations qu’elle demande aux États parties d’adopter érigent expressément en éléments constitutifs l’atteinte ou la mise en danger de l’environnement 6, témoignant ainsi qu’il est bel et bien l’objet de la protection pénale offerte par la convention. Certes. Néanmoins, ces incriminations n’en restent pas moins accessoires, dépendantes de la violation d’une norme extra-pénale de protection de l’environnement, tout comme celles de la directive de 2024 7. Elles en retiennent une définition élargie, qui met sur le même plan que cette violation le fait d’agir en vertu d’une autorisation obtenue par la ruse ou la force 8. Certes. Il n’en demeure pas moins que c’est là l’approche même du droit pénal de l’environnement qui, restreignant le champ du droit pénal à celui du droit administratif de l’environnement et de ses multiples polices, affecte son efficacité en plaçant le premier entre les mains de l’administration. Elle en prolonge ainsi l’approche éclatée, technique et spécialisée, faisant de la matière un monument d’ésotérisme que délaissent les autorités répressives de droit commun, lesquelles n’ont ni le temps ni l’envie de s’en saisir et préfèrent laisser l’affaire aux autorités de police administrative 9. Il en résulte encore qu’ainsi, les législateurs européens incitent les États membres et parties à conserver, chez eux, ce modèle accessoire de droit pénal de l’environnement dont ils usent tous déjà coutumièrement 10. Bref, en conservant cette politique pénale environnementale, le Conseil de l’Europe, tout comme l’Union, refusent d’être les moteurs d’une évolution nécessaire du droit pénal de l’environnement qu’ils pourraient être. En particulier le Conseil de l’Europe ! Car si, pour l’heure, l’Union ne peut investir le domaine que sur le fondement de sa compétence accessoire 11 – ce qui lui impose de river les incriminations qu’elle entend voir adopter par les États membres à des normes européennes extra-pénales – le Conseil ne se heurte à aucune contrainte de la sorte. Il aurait donc pu aller plus loin et instituer des infractions environnementales véritablement autonomes. Mais ne l’a pas souhaité.

Sur le terrain politique, toujours, la convention a encore ceci de commun avec la directive qu’elle a des exigences quant à la politique pénale des États parties eux-mêmes. Brièvement, comme la directive, elle demande à ce que ces derniers : 1) en élaborent une, par le biais d’une stratégie nationale précisant les objectifs et priorités de la politique nationale, les missions et attributions des autorités compétentes, les moyens nécessaires, notamment pour permettre la spécialisation des professionnels, les modes d’évaluation régulière de la réalisation des objectifs de cette stratégie nationale et l’assistance des réseaux internationaux pertinents 12 ; et 2) se donnent effectivement les moyens de mettre en œuvre cette politique, que ce soit sur le plan financier 13, de la formation des professionnels concernés 14, en organisant la coordination des autorités pénales et administratives intervenant en la matière ou la coopération avec les autres États parties ou les institutions internationales 15 ou encore en collectant des données à partir des affaires traitées pour établir des statistiques publiques et en promouvant la recherche portant sur la criminalité environnementale 16. De même que la directive, la convention, plus précisément et pour finir sur ce point, insiste sur l’importance des actions de sensibilisation pour prévenir la criminalité environnementale 17 et aborde la question, qui fait couler beaucoup d’encre en France 18, de la spécialisation environnementale des autorités répressives, ce qu’elle n’impose pas davantage que le texte de 2024 19.

Les approches sont similaires, le contenu est proche.

Car, d’un point de vue plus technique, d’autre part, on se rend compte, en effet, de fréquentes ressemblances. Les sujets abordés, nombreux, sont les mêmes : incriminations 20, circonstances aggravantes 21, complicité et tentative 22, responsabilité des personnes morales – dont la pénalisation n’est jamais imposée, par respect pour les traditions juridiques nationales 23 – compétence 24, action civile 25, protection des lanceurs d’alerte et des repentis 26.

Et leur contenu respectif, lui aussi, est analogue. Premier exemple, d’abord : les incriminations. Au-delà même de la condition préalable commune d’illicéité extra-pénale, la convention exige des États parties à venir qu’ils incriminent des comportements déjà appréhendés par la directive : rejets ionisants dans l’environnement ²⁷ ; mise sur le marché de produits dont l’utilisation cumulée par plusieurs utilisateurs entraîne de tels rejets ²⁸ ; fabrication, commerce et utilisation de substances chimiques, phytopharmaceutiques et biocides, de polluants organiques persistants ou de substances et mélanges réglementés ²⁹ ; fabrication et commerce mercure ou produits assimilés ³⁰ ; gestion ³¹ et transfert ³² de déchets dangereux ; recyclage illicite de navire ³³ ; rejets de substances polluantes par les navires ³⁴ ; exploitation ou fermeture d’une installation dangereuse ³⁵ ; fabrication, exploitation, détention et utilisation de matières radioactives ³⁶ ; captage d’eaux excessif ³⁷ ; atteinte aux espèces et habitats protégés ³⁸ ; introduction d’espèces exotiques envahissantes ³⁹ ; production, commerce, utilisation et rejet de substances appauvrissant la couche d’ozone ⁴⁰ ; commercialisation, utilisation et rejet de gaz à effet de serre fluorés et commercialisation de produits et d’équipements contenant ces gaz ou des substances appauvrissant la couche d’ozone ou fonctionnant grâce à de telles substances ⁴¹ .

De même, ensuite, des circonstances aggravantes. Les deux instruments, faisant preuve d’une même pusillanimité, refusent de parler d’écocide, notion cachée loin de toute disposition ou stipulation normative 42, mais optent pour des qualifications aggravées susceptibles d’appréhender ce qui en relèverait : l’« infraction qualifiée » dans la directive 43 ; l’« infraction particulièrement grave » dans la convention 44. Mais ce sont quasiment toutes les circonstances aggravantes que l’une et l’autre ont en partage, à savoir la destruction d’un écosystème, le fait d’avoir causé des dommages substantiels irréversibles ou durables à un écosystème, la bande organisée, l’usage de faux documents, l’infraction commise par une personne dépositaire de l’autorité publique ou assimilée agissant à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, la récidive et la faute lucrative.

La compétence, enfin, est un autre bon point de comparaison. Directive et convention distinguent des chefs de compétence impératifs et facultatifs pour les États membres et parties et les deux emplissent ces catégories des mêmes critères de rattachement de la loi pénale : compétence territoriale, compétence pour les infractions commises sur les aéronefs et navires « français » et compétence personnelle active, pour la première catégorie ; et compétence personnelle passive et infraction ayant exposé le territoire national à un risque environnemental grave, pour la seconde. La directive admet deux critères de rattachement de plus (la résidence habituelle de l’auteur sur le territoire de l’Etat ; le fait que l’infraction ait été commise pour le compte d’une personne morale établie sur son territoire), facultatifs tous deux, ce qui, partant, n’est pas véritablement un « plus juridique » comparativement à la convention.

Portrait craché donc.

Mais « ceci n’est pas la directive du 11 avril 2024 », pour paraphraser le surréaliste. Même les jumeaux les plus ressemblants ne sont pas des clones. Il demeure toujours des différences, quitte à ce que cela implique de s’approcher au plus près des plis les plus fins de chaque main. Et il en va de même ici. La convention diverge, malgré tout, de la directive. Rarement pour le meilleur, le plus souvent pour le pire.

Certaines des dispositions de la convention sont plus favorables à la protection de l’environnement que celles de la directive. Il en est ainsi de sa définition de l’illicéité, en ce qu’elle n’est pas prisonnière du carcan du droit de l’Union et qu’elle est définie par la violation de toute législation ou réglementation nationale ou de toute décision prise par une autorité compétente dès lors qu’elle poursuit le même but que la convention 45. De même, la convention a l’avantage de ne pas se risquer, à l’inverse de la directive 46, à imposer aux États parties des seuils minima pour les peines privatives de liberté encourues. C’est, en effet, une bonne chose car l’initiative de l’Union, dont il faut saluer l’ambition néanmoins, a toutefois pour inconvénient qu’elle ne tient pas compte de la cohérence interne des systèmes pénaux nationaux. Elle va conduire, notamment en France, à devoir rehausser certaines peines pour des comportements qui, par ailleurs, sont d’ores et déjà incriminés 47. Ainsi, l’Union a sacrifié la logique des droits pénaux nationaux sur l’autel de l’harmonisation européenne, et ce, au mépris du principe de proportionnalité des peines ! La convention, au moins, n’a pas ce défaut. Dernière illustration, pour finir, la convention semble considérer davantage la société civile, les associations environnementales ou les ONG de défense des droits humains. Elle ne se borne pas à demander à ce qu’elles puissent être partie à la procédure civile, dans les limites de ce que permettent les législations internes, mais exigent également qu’elles soient associées à l’élaboration des politiques menées par les autorités judiciaires et administratives en matière de lutte contre la criminalité environnementale 48.

Cela étant dit, dans l’ensemble, la convention va bien moins loin que la directive. Malheureusement. D’abord, son champ d’application est plus restreint, certaines questions n’y étant pas abordées : ainsi des actes d’enquête 49, par exemple, des circonstances atténuantes 50 ou de la prescription de l’action publique et de la peine 51. Les incriminations appréhendées, ensuite, ne sont pas toujours tout à fait identiques. Ainsi la directive ne se borne pas à interdire l’exploitation illicite d’une activité minière ; elle étend son empire à toutes celles soumises à évaluation environnementale ⁵² . De même, là où la convention sanctionne le commerce de bois issus de coupes illicites 53, le texte de 2024 s’attaque, plus généralement, à la commercialisation de toute une série de produits de consommation mis en cause dans la déforestation 54. Surtout, le Conseil de l’Europe ne requiert pas davantage des États parties que l’incrimination d’infractions intentionnelles 55. Par comparaison, la directive de 2024 impose aux États membres l’incrimination de comportements commis intentionnellement ou par négligence « au moins grave » 56 ! Ce qui correspond assez bien à la plupart des atteintes à l’environnement. La convention est donc bien frileuse. Enfin, alors qu’à plusieurs égards, la directive indique que la criminalité environnementale doit être traitée « comme les autres formes graves de criminalité », à savoir, par exemple, la criminalité organisée ou la cybercriminalité 57, on ne trouve nulle part dans la convention cette sorte de « réhabilitation » de la criminalité environnementale, indispensable à toute forme de valorisation et de normalisation du droit pénal de l’environnement.

Ainsi, la convention européenne du 14 mai 2025 apparaît bien comme un écho de la directive du 11 avril 2024. Tout comme Écho, elle chante la mélodie qu’on lui fredonne ; toutefois sa musique à elle est moins forte, seules certaines notes nous reviennent à l’oreille. Dans un autre registre, tout cela évoque un peu aussi la méthode Coué. On répète, on répète, on répète… « Protection de l’environnement, protection de l’environnement, protection de l’environnement »… Et tout n’est question finalement que de volonté. Reste donc l’épreuve de la transposition et de la ratification. On verra bien alors ce qu’il en est vraiment de ce (re)nouveau (du) droit pénal de l’environnement européen. Pour l’heure, l’actualité de ces derniers mois, entre projet de directives omnibus 58 et lois de complaisance en faveur de l’industrie agro-alimentaire 59, a de quoi inquiéter.

LAGOUTTE Julien « Une saison riche mais sèche : politique(s) et technique(s) du droit pénal européen de l’environnement. À propos de la directive 2024/1203 du 11 avril 2024 (et quelques autres) », JADIE 12 déc. 2024.