La Cour de justice reconnaît la validité de la directive 2014/40/UE relative aux produits du tabac
CJUE, 4 mai 2016, République de Pologne contre Parlement européen et Conseil de l'Union européenne, aff. C-358/14
CJUE, 4 mai 2016, Philip Morris Brands SARL e.a. contre Secretary of State for Health, aff. C-547/14
CJUE, 4 mai 2016, Pillbox 38 (UK) Ltd contre Secretary of State for Health, aff. C-477/14
Trois arrêts rendus le 4 mai 2016 par la Cour de justice de l’Union européenne confirment la validité de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes. Cette jurisprudence permet ainsi à la Cour de justice de valider les mesures prises au niveau de l’Union dans le cadre de la lutte contre le tabac, dans des affaires où les intérêts économiques sont « considérables » et qui ont par ailleurs une « incidence quotidienne sur l’existence de millions de citoyens de l’Union » [1].
La directive 2014/40/UE mise en cause a été adoptée afin de respecter les obligations découlant de la Convention-cadre de l’Organisation mondiale pour la santé (OMS) pour la lutte anti-tabac. La convention a été signée à Genève le 21 mai 2003 et a été approuvée par une décision du Conseil [2]. Cette directive prévoit des dispositions concernant l’interdiction future des produits du tabac contenant un arôme caractérisant, parmi lesquels, les cigarettes mentholées, à partir du 20 mai 2020. La directive organise également l’étiquetage et l’uniformisation des conditionnements, ainsi que la réglementation spécifique des cigarettes électroniques.
La directive est attaquée dans trois procédures parallèles puisque deux renvois préjudiciels et un recours en annulation sont ici examinés.
L’arrêt C-358/14, Pologne c. Parlement et Conseil [3] concerne le recours en annulation contre l’interdiction des produits du tabac contenant des arômes caractérisants, prévue par la directive. Cette interdiction comprend les cigarettes au menthol, le menthol étant considéré comme un arôme caractérisant. Cette notion désigne, selon l’article 2 de la directive « une odeur ou un goût clairement identifiable autre que celle ou celui du tabac, provenant d’un additif ou d’une combinaison d’additifs à base de fruits, d’épices, de plantes aromatiques, d’alcool, de confiseries, de menthol ou de vanille (…) et qui est identifiable avant ou pendant la consommation du produit du tabac ».
Les requérants contestaient l’utilisation de l’article 114 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne comme base juridique appropriée de cette interdiction dans la mesure où, en substance, il n’existait pas de divergences entre les réglementations nationales concernant l’utilisation du menthol en tant qu’additif, et par ailleurs, qu’il fallait distinguer les produits du tabac contenant du menthol des autres produits contenant un autre arôme caractérisant. Ainsi, cette interdiction ne contribuerait pas au bon fonctionnement du marché intérieur. En outre, est invoquée l’idée selon laquelle c’est l’objectif d’assurer un niveau élevé de protection de la santé qui est visé à titre principal, c'est-à-dire l’article 168 § 5 TFUE, base juridique qui exclut toute harmonisation.
La Cour rappelle les principes fondant l’utilisation de l’article 114 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne [4] en évoquant notamment sa jurisprudence British American Tobacco et Imperial Tobacco [5] selon laquelle l’Union peut se fonder sur cette base juridique, même si la protection de la santé publique est déterminante dans les choix à opérer. Elle vérifie alors que les conditions sont réunies, notamment l’existence de divergences entre les réglementations nationales en ce qui concerne spécifiquement les produits du tabac contenant du menthol en tant qu’arôme caractérisant, de nature à entraver la libre circulation des produits du tabac ou la vraisemblance de l’apparition de telles divergences dans le futur.
L’argumentation des requérants est celle selon laquelle les produits du tabac mentholés occupent une position particulière par rapport aux autres produits contenant un arôme caractérisant. La Cour estime toutefois que les produits du tabac contenant un arôme caractérisant, menthol ou autre présentent des caractéristiques objectives analogues et des effets similaires sur l’initiation à la consommation de tabac et sur l’entretien du tabagisme [6]. Tous les arômes, y compris le menthol, masquent ou atténuent l’âpreté de la fumée du tabac et contribuent à favoriser et entretenir le tabagisme. L’argument selon lequel les produits mentholés seraient traditionnels et sur le marché de longue date est balayé, et la Cour abonde dans le sens de son avocat général [7] lorsqu’elle estime que, s’il est justifié de soumettre certains produits, en raison de leur nouveauté, à un régime spécifique, voire plus strict, il ne saurait être déduit a contrario que les produits présents de longue date doivent être assujettis à une réglementation moins stricte.
La Cour identifie l’existence de divergences importantes entre les réglementations des États. Or l’interdiction prévue par la directive vise à prévenir une telle évolution hétérogène des États. La Cour rappelle que le marché des produits du tabac est un marché dans lequel les échanges entre les États représentent une part relativement importante et que dès lors, les règles nationales relatives aux conditions auxquelles doivent répondre ces produits sont par nature susceptibles de constituer des obstacles à la libre circulation des marchandises, la base juridique est donc appropriée pour veiller au bon fonctionnement du marché intérieur.
La Cour vérifie ensuite la proportionnalité de l’interdiction. Elle considère que l’interdiction n’est pas manifestement inappropriée notamment pour assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes. La mesure est par ailleurs nécessaire, des mesures moins contraignantes, comme l’élévation de la limite d’âge, l’interdiction de la vente transfrontalière ou encore l’apposition d’étiquetage, n’apparaissant pas tout aussi aptes à réaliser l’objectif poursuivi. Les effets ne sont pas disproportionnés, le législateur de l’Union ayant prévu une période d’adaptation qui permettra d’écouler les stocks [8] et il ressort de l’analyse d’impact que cette interdiction entraînerait une baisse de 0,5 à 0,8 % de la consommation. L’Union a ainsi procédé à une mise en balance entre les conséquences économiques de l’interdiction et impératif de protection.
Enfin, la Cour évalue l’interdiction à l’aune du principe de subsidiarité, c'est-à-dire à la question de savoir si l’objectif poursuivi pouvait être mieux réalisé au niveau de l’Union.
La directive poursuit deux objectifs, faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé, particulièrement pour les jeunes. L’interdépendance des deux objectifs justifie une action au niveau de l’Union. Enfin, l’analyse d’impact établie par la Commission comporte suffisamment d’éléments faisant apparaître de manière claire et non équivoque les avantages liés à une action entreprise au niveau de l’Union.
Il résulte de tous ces éléments que le recours en annulation contre l’interdiction est rejeté.
Les deux autres requêtes à l’encontre de la directive n’auront pas plus de succès.
Dans l’affaire C-547/14, deux litiges opposaient des grosses industries du tabac (Philippe Morris, British American Tobacco) au gouvernement du Royaume-Uni. Il s’agit cette fois d’un renvoi préjudiciel en appréciation de validité, à l’égard de nombreuses dispositions de la directive [9] relatives aux règles en matière de standardisation des conditionnements des produits du tabac.
Les requérantes font valoir que la directive est invalide, qu’elle méconnaît plusieurs articles du traité, dont l’article 114, mais également les principes de proportionnalité et de subsidiarité ainsi que l’article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union.
La Cour se prononce d’abord sur la question de savoir si l’article 24 § 2 de la directive peut être interprété comme permettant aux règles en matière de standardisation des conditionnements des produits du tabac d’être plus strictes que celles prévues par la directive. Cet article prévoit en effet que la directive « n’affecte pas le droit d’un État membre de maintenir ou d’instaurer de nouvelles exigences, applicables à tous les produits mis sur son marché, en ce qui concerne la standardisation des conditionnements des produits du tabac, lorsque cela est justifié pour des motifs de santé publique, compte tenu du niveau élevé de protection de la santé humaine qu’assure la présente directive ». Selon la Cour, cette disposition est effectivement ambiguë et il est possible d’en donner une lecture plus ou moins étroite. La Cour recommande alors une interprétation conforme à l’économie générale de la directive, selon laquelle cette disposition n’autorise les États à maintenir ou à instaurer de nouvelles exigences qu’en ce qui concerne les aspects de la standardisation du conditionnement des produits du tabac qui n’ont pas été harmonisés par cette directive [10]. Par exemple, les couleurs des conditionnements relèvent des États qui ont la faculté d’imposer des exigences à cet égard [11]. Cette interprétation ne garantit pas que les produits dont le conditionnement est conforme aux exigences de cette directive puissent circuler librement sur le marché intérieur, mais ici, l’harmonisation n’est que partielle en matière d’étiquetage et de conditionnement des produits du tabac et ne favorise pas moins le fonctionnement du marché intérieur puisqu’elle élimine, sinon tous les obstacles, au moins un certain nombre d’entre eux [12].
C’est bien un paquet standardisé qui est préconisé et validé ici et l’on s’aperçoit de la convergence entre les objectifs aux niveaux national et européen car la loi de modernisation de notre système de santé de janvier 2016 a instauré le paquet neutre en France, une mesure considérée comme constitutionnelle et qui sera appliquée à partir du 1er janvier 2017 [13].
Était également en cause dans cette affaire, la possibilité d’interdire une certaine catégorie de produits du tabac pour des motifs relatifs à la situation spécifique de l’État et à condition que ces dispositions soient justifiées par la nécessité de protéger la santé publique compte tenu du niveau élevé de protection de la santé humaine. En permettant à ces États d’interdire certains produits alors même qu’ils sont conformes aux exigences posées par la directive, la Cour reconnaît une entrave de la libre circulation de ces produits, mais elle constate que la directive 2014/40 n’a pas pour objet d’interférer avec les politiques des États en matière de licéité des produits du tabac en tant que tels. Ce n’est pas un aspect qui a fait l’objet d’une harmonisation et ne doit pas être soumis aux règles relatives à l’introduction de dispositions nationales dérogeant à une mesure d’harmonisation.
En revanche, la directive harmonise certains aspects : éléments de l’étiquetage, du conditionnement de ces produits, tels que la forme des unités de conditionnements, le nombre minimal de cigarettes par unité et ces mesures concourent à l’élimination des obstacles aux échanges, puisqu’elles permettent aux entreprises concernées de réduire leurs coûts en réalisant des économies d’échelle [14].
La Cour se prononce également sur l’interdiction d’apposer sur l’étiquetage des unités de conditionnement, sur l’emballage extérieur ainsi que sur les produits du tabac proprement dits d’informations ou de tout élément susceptibles de contribuer à la promotion de ces produits ou d’inciter à la consommation. Selon la Cour, en effet, même si ces informations sont matériellement exactes, elles peuvent être interprétées comme amoindrissant les risques liés aux habitudes de consommation ou comme conférant aux produits certains effets bénéfiques (la Cour évoque d’ailleurs quelques exemples, les mentions « slim », « naturel », « bio »…). Cette interdiction est certes une ingérence dans la liberté d’expression, mais elle est justifiée par l’importance supérieure de la protection de la santé humaine.
La Cour reconnaît également la proportionnalité des mesures visant à l’intégrité des avertissements sanitaires après l’ouverture du paquet, ainsi que le fait que chaque unité de conditionnement ou d’emballage extérieur doive porter des avertissements sanitaires combinés, constitués d’un des messages prévus par la directive (de type, « Fumer nuit à vos poumons » et d’une photographie en couleurs correspondante qui doivent recouvrir 65% de la surface extérieure avant et arrière de chaque unité de conditionnement). La Cour de justice estime que ces mesures sont appropriées et nécessaires, de tels avertissement ayant « plus de chances d’être remarqués, de mieux faire connaître les risques pour la santé et d’avoir un impact émotionnel plus fort », selon la Convention de l’OMS [15].
Enfin, l’arrêt « Piller », C-477/14 [16], concernait les produits plus récents que sont les produits électroniques, cigarettes et flacons de recharge. La demande de décision préjudicielle portait cette fois sur la validité de l’article 20 de la directive, présentée dans le cadre d’un litige opposant Pillbox, une entreprise commercialisant des cigarettes électroniques, au gouvernement du Royaume-Uni.
Le principal argument de la requérante tendait à faire reconnaître la violation des principes d’égalité de traitement et de libre concurrence, l’article 20 prescrivant un traitement moins favorable aux cigarettes électroniques, alors même que ces dernières seraient moins nocives pour la santé que les premières. La Cour réaffirme la différence de situation entre les produits traditionnels du tabac et les cigarettes électroniques, les situations étant effectivement différentes en termes de composition, de mode de consommation et en raison de la nouveauté de ces produits. La Cour estime donc qu’un traitement différencié de produits ne se trouvant pas dans la même situation n’enfreint pas le principe d’égalité de traitement.
Était également invoquée la violation des principes de proportionnalité et de sécurité juridique. La Cour reconnaît qu’il existe des incertitudes concernant les risques pour la santé liés à la consommation de cigarettes électroniques et constate l’existence d’une controverse au niveau international, relevée par l’OMS [17].Les données scientifiques étant limitées, le législateur de l’Union devait tenir compte du principe de précaution selon lequel lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou la portée de risques pour la santé des personnes, des mesures de protection peuvent être prises sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. Lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué, en raison de la nature non concluante des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour la santé publique persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives [18].
La Cour relève l’existence de divergences significatives entre les États membres qui ont des réactions différentes face au caractère « bénéfique » des cigarettes électroniques sur la santé. Ces divergences constituent donc des obstacles à la libre circulation des marchandises.
Le législateur a tenu à concilier protection de la santé humaine et bon fonctionnement du marché intérieur.
Les requérants estimaient par ailleurs que le régime d’autorisation des produits électroniques qui est prévu par la directive est plus restrictif que pour les produits du tabac classiques.
La Cour précise qu’il s’agit non pas d’un régime d’autorisation, mais de notification, sensiblement moins contraignant, puisqu’il n’exige que le dépôt par les fabricants et les importateurs des produits électroniques d’une notification six mois avant la date prévue pour la mise sur le marché des produits. Par ailleurs, la Cour estime que l’obligation n’est pas disproportionnée, une telle approche se justifiant par les exigences liées au principe de précaution. La mesure ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire, la mesure alternative souhaitée par le requérant (fixer à l’échelle de l’Union des normes communes applicables aux cigarettes électroniques et aux flacons de recharge) n’étant pas envisageable. La directive prévoit par ailleurs un délai de 6 mois aux autorités compétences pour examiner les données transmises par les fabricants et importateurs, délai que la Cour considère comme non excessif.
La directive fait également obligation aux fabricants et importateurs de ces produits de soumettre chaque année aux autorités compétentes des États certaines données permettant de surveiller l’évolution du marché. Cette obligation ne sera pas considérée comme disproportionnée par rapport aux produits classiques du tabac, puisque les autorités disposent déjà de ces données pour les produits traditionnels, en raison de leur présence de longue date sur le marché.
L’article 20 était également apprécié au regard du principe de sécurité juridique, en raison de l’imprécision de l’obligation de fournir des informations sur le dosage ou relatives à l’inhalation de nicotine, mais la Cour estime qu’il est loisible au législateur de prévoir un cadre juridique général, qui est à préciser par la suite.
Concernant les autres mesures de la directive, la mesure selon laquelle le liquide contenant de la nicotine ne peut être mis sur le marché que dans des flacons de recharge dédiés d’un volume maximal de 10 millilitres et pour les cigarettes électroniques jetables, les cartouches ou réservoirs ne doivent pas excéder 2 millilitres, la mesure selon laquelle le liquide contenant de la nicotine ne doit pas contenir de nicotine au-delà de 20 milligrammes par millilitre, ou encore le fait que les unités de conditionnement de ces produits doivent contenir un dépliant séparé, le législateur de l’Union a procédé à une mise en balance entre les différents intérêts en prenant en compte plusieurs facteurs et sans méconnaître les limites de sa large marge d’appréciation.
Les interrogations portent ensuite sur les questions de publicité autour de ces produits. L’interdiction de la publicité pour ces produits, alors que les produits classiques en ont bénéficié durablement sur le marché, est considérée par les requérantes comme disproportionnée. La Cour précise toutefois que l’Union a dû agir dès qu’elle a eu connaissance d’informations scientifiques sérieuses. En outre, il n’y a pas d’interdiction de vente en ligne pour les cigarettes électroniques, mais la possibilité pour les États d’interdire ou de permettre sous certaines conditions, la vente à distance transfrontalière.
La Cour ne s’attarde pas sur le principe de subsidiarité en renvoyant aux éléments exposés concernant la disparité entre les droits et pratiques nationaux en la matière.
Enfin, la Cour estime que la directive n’est pas contraire à la Charte des droits fondamentaux en raison de l’interdiction des communications commerciales. Il s’agit certes d’ingérences à la liberté d’entreprise garantie par la Charte, mais l’ingérence est justifiée par la directive et par ailleurs n’empêche pas de commercialiser. Enfin, la Cour estime que le contenu essentiel du droit de propriété demeure intact.
Pour toutes ces raisons, la Cour conclut également à la validité de l’article 20 de la directive.
Notes de bas de page
- Voir les conclusions de l’avocat général Kokott, qui conclut sur ces trois affaires, conclusions présentées le 23 décembre 2015, sp. conclusions présentées dans le cadre de l’affaire C-477/14, pt. 3 des conclusions.
- V. la Décision 2004/513/CE du Conseil du 2 juin 2004 relative à la conclusion de la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, disponible ici.
- L’arrêt est disponible ici.
- V. les pts. 32 à 38 de l’arrêt C-358/14.
- CJCE, 10 décembre 2002, The Queen contre Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd et Imperial Tobacco Ltd, aff. C-491/01, disponible ici.
- V. le pt. 48 de l’arrêt.
- V. le pt. 51 de l’arrêt qui renvoie au pt. 54 des conclusions de l’Avocat général Kokott présentées le 23 décembre 2015, Pologne / Parlement et Conseil, affaire C-358/14, disponibles ici.
- Et éventuellement, pour les consommateurs, d’en faire ! L’avocat général rappelle en effet que l’ex-chancelier allemand Helmut Schmidt avait fait sa provision de 200 cartouches de cigarettes mentholées, en anticipation de l’interdiction imposée par la Commission européenne…V. Conclusions préc. sp. note 2.
- L’avocat général Kokott parle d’une requête « à la façon d’une attaque tous azimuts ». V. le pt. 2 des conclusions, disponibles ici.
- V. le pt. 73 de l’arrêt.
- V. le pt. 76 de l’arrêt.
- V. les pts 80 et 81 de l’arrêt.
- V. la validation par le Conseil Constitutionnel du paquet neutre, Cons. const. décision 21 janvier 2016, n° 2015-727 DC, Loi de modernisation de notre système de santé. V. également les autres contentieux à l’égard du paquet neutre, qu’il s’agisse de procédures d’arbitrages engagées par Philip Morris contre l'Uruguay et l'Australie ou d’une décision de la Cour constitutionnelle, en Australie. La Cour constitutionnelle australienne a été la première en 2012 à affirmer la constitutionnalité du paquet neutre au regard de la liberté d’expression et du droit de propriété. V. les références mentionnées par Binctin (Nicolas), « Paquet neutre et propriété intellectuelle »,Propriété industrielle n° 4, Avril 2016, étude 8.
- V. le pt.103 de l’arrêt.
- V. le pt. 204 de l’arrêt.
- V. l’arrêt disponible ici.
- V. les pts. 50 et 51 de l’arrêt.
- V. le pt. 55 de l’arrêt. La Cour cite son arrêt CJCE, 17 décembre 2015, Neptune Distribution SNC contre Ministre de l'Économie et des Finances, aff. C-157/14, sp. pts. 81 et 82.