Le fils des requérants était pilote dans l’armée. Il trouva la mort lors d’un accident d’avion survenu lors d’un transport de troupes. Trente-trois autres militaires furent tués lors de cet accident, dont cinq autres membres de l’équipage de l’avion. Le 10 mai 2002, les requérants saisirent la direction générale de la caisse de retraite turque d’une demande tendant notamment au bénéfice des droits à pension prévus à l’article 21 de la loi n° 3713 relative à la lutte contre le terrorisme. L’article 21 de cette loi énonce notamment que « les dispositions de la loi no 2330 relative à l’indemnisation pécuniaire et aux droits à pension mensuelle s’appliquent aux agents publics blessés, devenus infirmes, décédés ou tués dans l’exercice de leurs fonctions, à l’intérieur et à l’extérieur du pays ou, même s’ils ont perdu leur statut [d’agent], en raison de l’exercice de leurs fonctions, [par suite] d’actes terroristes (...) ». Par une lettre du 23 mai 2002, la direction générale de la caisse de retraite nota, entre autres motivations, que le décès du fils des requérants ne résultait pas du terrorisme tel qu’entendu par la loi n° 3713, de sorte qu’il n’était pas possible d’augmenter leur pension mensuelle d’invalidité au niveau du salaire mensuel perçu par des homologues en service.

Les requérants saisirent alors le tribunal administratif d’Ankara d’un recours contre cette décision. Ils soutenaient notamment que leur fils était décédé alors qu’il assurait le transport de troupes engagées dans la lutte contre le terrorisme depuis le nord de l’Irak, de sorte que son décès devait être considéré comme survenu dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. La 4^e chambre du tribunal administratif d’Ankara rejeta leur action, estimant que le litige ne relevait pas de sa compétence mais de celle de la Haute Cour administrative militaire. En Turquie, la justice administrative militaire constitue un ordre juridictionnel distinct.

Saisie à son tour, la Haute Cour administrative militaire souligna que le bénéfice des droits reconnus au titre de l’article 21 de la loi n^o 3713 était limité au cas où un agent de l’Etat avait été directement blessé, handicapé ou tué à la suite d’actes de terrorisme. Elle estima que le seul fait que l’intéressé ait occupé une fonction dont l’objet était la lutte contre le terrorisme n’était pas suffisant. Elle conclut que le défunt n’avait pas été victime du terrorisme, de sorte que l’acte administratif litigieux ne présentait aucune illégalité. Or, durant cette procédure, l’avocat des requérants avait produit quatre décisions adoptées par les 6e, 10e et 11e chambres du tribunal administratif d’Ankara relativement à des demandes similaires à celle des requérants, introduites par quatre familles de militaires décédés au cours du même accident d’avion que leur fils, décisions par lesquelles les juges avaient statué en faveur des demandeurs. La haute Cour administrative militaire ne fit aucune référence, dans sa décision, à ces décisions de la justice administrative.

Les requérants saisirent la Cour européenne des droits de l’homme, se plaignant d’une violation de l’article 6§1 en raison de la divergence de jurisprudence entre le juge administratif « ordinaire » et le juge administratif militaire. Le 27 mai 2010, la Cour conclut à la non-violation de l’article 6§1. Le 25 août 2010, les requérants ont demandé le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre en vertu des articles 43 de la Convention et 73 du règlement. Le 4 octobre 2010, le collège de la Grande Chambre a fait droit à cette demande.

L’on saisit sans peine l’importance de cette question, eu égard au grand nombre d’Etats du Conseil de l’Europe qui connaissent une dualité, voire une pluralité de juridictions. La Cour est d’ailleurs consciente de cette importance : dans la partie de son arrêt intitulée « droit comparé » (§§ 33 et 34), elle se livre à un rapide inventaire des systèmes juridiques avec unité, dualité ou pluralité d’ordres juridictionnels et constate que, dans la plupart des cas, il n’existe pas d’autorité chargée de régler les divergences de jurisprudences.

La Cour commence par rappeler les principes qu’elle a déjà posés en matière de divergences de jurisprudence, à savoir que, s’il n’y a pas de droit acquis au maintien d’une jurisprudence^[1], la jurisprudence des juridictions suprêmes, voire celle des juridictions inférieures lorsqu’elles se prononcent en dernier ressort^[2], doit être suffisamment cohérente pour ne pas créer une violation du principe de sécurité juridique, qui est implicite dans l’ensemble des articles de la Convention et constitue l’un des éléments fondamentaux de l’Etat de droit^[3] et qui constitue en outre un des éléments fondamentaux de la prééminence du droit^[4], laquelle est, en vertu du préambule de la Convention, un élément du patrimoine commun des Etats contractants. Afin de déterminer si une divergence de jurisprudence a pu violer l’article 6§1, la Cour doit rechercher s’il existe « des divergences profondes et persistantes » dans la jurisprudence d’une juridiction suprême, si la législation interne prévoit des mécanismes permettant de supprimer ces incohérences, si ces mécanismes ont été appliqués et quels ont été, le cas échéant, les effets de leur application^[5].

Cependant, l’affaire en cause présentait une difficulté particulière puisqu’était en cause non pas la jurisprudence d’une juridiction mais la divergence de jurisprudence entre juridictions, sans lien hiérarchique entre elles. La Cour y voit une question de droit nouvelle, et estime que les critères et principes développés dans la jurisprudence susmentionnée ne sauraient être transposés tels quels, même s’ils peuvent servir de guides.

La Cour entreprend alors de procéder en deux temps : y a-t-il divergence de jurisprudence ? Cette divergence viole-t-elle l’article 6§1 ?

La réponse à la première question permet à la Cour d’offrir de précieux guides sur ce que l’on doit entendre par divergence de jurisprudence. Elle insiste tout d’abord sur le fait que ladifférence de traitement apportée à deux litiges ne saurait s’entendre comme une divergence de jurisprudence lorsqu’elle est justifiée par une différence dans les situations de fait en cause^[6]. En l’espèce, la différence de solution résultait d’une différence d’appréciation du lien de causalité entre la survenance de l’accident litigieux et la lutte contre le terrorisme –condition sine qua non à l’admissibilité au bénéfice des droits prévus à l’article 21 de la loi n^o 3713. Les juridictions administratives ordinaires ont admis l’existence de ce lien de causalité, et ce sans établir aucune distinction selon la nature des fonctions exercées par les militaires décédés. La Haute Cour administrative militaire l’a refusé. La Cour insiste aussi sur le fait que la Haute Cour administrative militaire « n’a pas mentionné de différences susceptibles de distinguer leur affaire de celles examinées par les juridictions administratives ordinaires ». En raison de cette identité des faits et du droit applicable, la Cour conclut donc à l’existence d’une divergence de jurisprudence.

Une question vient cependant à l’esprit : si les faits en cause et le droit applicable sont strictement identiques, comment a-t-il pu y avoir prise de position tant des juridictions administratives ordinaires que de la juridiction administrative militaire ? C’est qu’en réalité, il y a eu en l’espèce dysfonctionnement des mécanismes de répartition de compétences, en ce sens que la position du tribunal des conflits selon laquelle ce type de contentieux devait être imparti à la Haute Cour administrative militaire n’a pas été systématiquement suivie par les juridictions administratives ordinaires, de sorte que celles-ci ont continué d’accueillir des demandes formulées par des membres de la famille des victimes de l’accident d’avion, ce qui a permis la divergence de jurisprudence.

C’est d’ailleurs précisément ce que relève la Cour dans le deuxième temps de son examen, celui portant sur le point de savoir si la divergence de jurisprudence a violé l’article 6§1. Après avoir rappelé qu’il ne lui revient aucunement de se prononcer in abstracto sur la compatibilité avec la Convention du système juridictionnel turc mais seulement d’apprécier, in concreto, l’incidence de la divergence de jurisprudence au regard de l’article 6§1 de la Convention, la Cour relève que la contrariété des solutions juridiques quant à l’interprétation de l’article 21 de la loi n^o 3713 a été rendue possible par le non-respect, par les juridictions, du « cloisonnement de leurs compétences respectives » (§ 72). En effet, nonobstant l’intervention du tribunal des conflits et l’affirmation par ce dernier de la compétence de la Haute Cour administrative militaire pour connaître du type de contentieux en cause, les juridictions administratives ordinaires ont continué à accueillir des demandes similaires à celles des requérants et à statuer sur le fond de celles-ci. Cette situation s’explique, selon le Gouvernement turc, par le fait que, dans le système juridique turc, seuls les jugements dits « de principe » du tribunal des conflits (un jugement étant « de principe » lorsque cette mention y figure) ont « force contraignante » (sic – il semble plutôt s’agir d’une autorité erga omnes). Ses autres jugements sont quant à eux seulement dotés de la valeur et de l’autorité de précédents devant guider l’appréciation des juridictions nationales. Or, en l’occurrence, les jugements du tribunal des conflits étayant la compétence de la Haute Cour administrative militaire n’étaient pas des jugements de principe et, en outre, ne se sont pas imposés, par leur seul pouvoir de conviction, à l’ensemble des juridictions administratives ordinaires, qui ont continué à examiner – et à accueillir favorablement – des demandes similaires à celles des requérants.

Devait-on y voir un dysfonctionnement d’un mécanisme destiné à lutter contre les divergences de jurisprudence, au sens des « critères de violation de l’article 6§1 » posés par la Cour dans ses remarques préliminaires ? Les auteurs de l’opinion dissidente ont en tout cas jugé que l’incohérence des juridictions administratives au sujet de leur propre compétence était« fondamentalement problématique au regard de l’article 6 de la Convention » et que « l’arbitrage de la divergence de position par le tribunal des conflits n’a été que théorique et illusoire ». La Cour ne les a pas suivis, estimant que le tribunal des conflits n’a précisément pas pour but de résoudre les divergences de jurisprudence. Tout au plus, à l’instar du tribunal des conflits français, peut-il régler des contrariétés de jugements entre juridictions, et uniquement dans le cas particulier où ils seraient inconciliables dans leur exécution au point qu’il en résulterait un déni de droit pour le justiciable concerné.

Il y a là, à tout le moins, un formalisme regrettable de la part de la Cour, car s’il est vrai que le tribunal des conflits n’a pas pour rôle de remédier directement aux divergences de jurisprudence, il a en revanche pour mission d’assurer une correcte répartition des litiges entres les ordres juridictionnels. Or, c’est bel et bien l’inaptitude de ses jugements à s’imposer aux juridictions administratives qui a permis en l’espèce la divergence de jurisprudence. L’on pourrait donc considérer qu’il y a bien eu dysfonctionnement d’un mécanisme qui aurait dû normalement garantir indirectement les justiciables contre une divergence de jurisprudence.

Choisissant ainsi d’avoir une conception restrictive de la notion de mécanisme de résorption des divergences de jurisprudence, il n’est guère étonnant de voir la Cour exposer par la suite que l’exigence selon laquelle il doit exister des mécanismes efficace de résorption des divergences de jurisprudence au sein d’un ordre de juridiction ne peut s’appliquer avec la même rigueur pour les divergences de jurisprudence entre ordres de juridiction, dans la mesure où il résulte du principe même de pluralité qu’il ne peut exister aucune forme de subordination hiérarchique des juridictions suprêmes de ces ordres. La Cour, à cet égard, relève que le cas turc n’est pas unique et que nombre d’Etats (dont, cela va sans dire, la France) connaissent une dualité ou une pluralité de juridictions suprêmes et sont tout aussi dépourvus que la Turquie d’une « autorité régulatrice commune aux cours suprêmes » (§ 83). Dès lors, selon la Cour, « l’élaboration d’un consensus jurisprudentiel est un processus qui peut s’inscrire dans la durée : des phases de divergences de jurisprudence peuvent dès lors être tolérées sans qu’il y ait pour autant remise en cause de la sécurité juridique » (§ 83). Le principe de subsidiarité est également convoqué, la Cour estimant que « l’objectif de sécurité juridique auquel elle tend (…) doit (…) se poursuivre dans le respect de l’autonomie et de l’indépendance décisionnelle des juridictions nationales, conformément au principe de subsidiarité qui est à la base du système de la Convention » (§ 84).

Pour autant, précise-t-elle, elle « doit veiller au respect [du principe d’une bonne administration de la justice] lorsqu’elle estime que l’équité de la procédure ou la primauté du droit requiert qu’elle intervienne pour mettre un terme à l’incertitude créée par des jugements contradictoires, rendus par des juridictions différentes, sur une même question » (§ 84). Le contrôle de la Cour n’est donc pas aboli : la question est donc celle de son intensité. Or, celui-ci est très faible, dès lors que « l’interprétation est inhérente à l’exercice de la fonction juridictionnelle » (§ 85) et que « deux juridictions, dotées chacune de sa sphère de compétence et statuant dans des affaires différentes, peuvent fort bien trancher de façon divergente mais néanmoins rationnelle et motivée une même question juridique soulevée à partir de faits semblables » (§ 86). Tout au plus la Cour semble-t-elle exiger que le système juridique interne ait la « capacité de (…)  résorber », à terme, lesdites divergences. Mais cette « capacité » est largement entendue, puisqu’il suffit que les juridictions suprêmes ait la « possibilité de régler d’elles-mêmes ces divergences, soit en alignant leurs positions, soit en respectant le cloisonnement de leurs compétences respectives et en s’abstenant d’intervenir l’une et l’autre dans un même domaine juridique » (§ 87). En gros, selon la Cour, un système juridique national a la capacité de résorber les divergences de jurisprudences dès lors que les juridictions suprêmes ont la possibilité, même virtuelle, de se mettre d’accord. Cette condition est donc systématiquement réalisée. Dès lors la Cour estime-t-elle que « son contrôle au titre de l’article 6 § 1 de la Convention se limite donc à intervenir au cas où la décision contestée est manifestement arbitraire » (§ 89), ce qui n’était pas le cas en l’espèce.

En réalité, on a surtout le sentiment que le principal obstacle pour la Cour réside dans le fait que, pour constater une violation, il eut fallu qu’elle prenne parti sur l’interprétation du droit national. Car après tout, ce n’est pas la divergence en elle-même qui a préjudicié aux requérants, c’est le fait que la jurisprudence qui leur a été opposée leur était défavorable. Mais comment cela pourrait-il constituer une violation de la Convention, sauf à admettre, même implicitement, que cette interprétation « défavorable » était « condamnable » ? Or, souligne-t-elle, la Cour ne peut « se transformer, par le biais d’un contrôle des choix opérés par les juges nationaux quant à l’interprétation des textes de loi et des éventuelles incohérences en résultant, en une troisième ou quatrième instance ».

Notes de bas de page

• CEDH, 5^ème section, 18 décembre 2008, Unédic c. France, n^o 20153/04, § 74.
• CEDH, 3^ème section, 24 mars 2009, Tudor Tudor c. Roumanie, n^o 21911/03 ; CEDH, 3^ème section, 2 novembre 2010, Ştefănică et autres c. Roumanie, n^o 38155/02.
• Cf. not. CEDH, 3^ème section, 6 décembre 2007, Beian c. Roumanie (n^o 1), n^o 30658/05, § 39 ; CEDH, 5^ème section, 2 juillet 2009, Iordan Iordanov et autres c. Bulgarie, n^o 23530/02, § 47 ; et Ştefănică et autres, précité, § 31.
• CEDH, grande chambre, 28 octobre 1999, Brumărescu c. Roumanie, n^o 28342/95, § 61.
• Iordan Iordanov et autres, précité, §§ 49‑50.
• CEDH, 2^ème section, déc., 29 septembre 2009, Uçar c. Turquie, n^o 12960/05.