Le père des requérantes était propriétaire de terres agricoles dans la région de Sozopol, près de la Mer noire. Ces terres furent collectivisées dans les années 50. En décembre 1991, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi de 1991 sur la propriété et l’usage des terres agricoles (« la loi de 1991 »), qui prévoyait la restitution, sous certaines conditions, des terres agricoles collectivisées ou nationalisées à l’époque communiste, les requérantes introduisirent une demande de restitution de plusieurs terrains situés dans la région de Sozopol. Cette demande se heurta à plusieurs refus partiels de la commission agraire.

Celle-ci opposa d’abord un refus sur certaines parcelles de terrain, basés sur le fait qu’il avait été insuffisamment établi que le père des requérantes en aurait été réellement propriétaire. La juridiction interne annula ce refus par un jugement du 14 juillet 1995 et reconnut le droit des requérantes à la restitution des terrains en question.

Puis la commission agraire estima que la restitution effective du terrain dans ses anciennes limites était impossible car il était situé sur l’emplacement d’un camping aménagé par l’entreprise d’Etat Balkantourist a qui avait été entre-temps attribué le terrain. Ce camping est à présent la propriété de la société Helio-Tour-S, ancienne firme d’Etat à qui avait été transmis le patrimoine de la branche régionale de la compagnie nationale de tourisme Balkantourist-Sozopol, et qui depuis lors a fait l’objet d’une privatisation.

Les requérants contestèrent à nouveau en justice la décision de la Commission agraire. Le tribunal considéra, dans un jugement du 19 janvier 2000, que le projet d’aménagement du terrain en camping n’avait pas été réalisé conformément à la réglementation applicable et que, par conséquent, ledit terrain devait être restitué aux requérantes dans ses limites anciennes (sous réserve d’une partie du terrain abritant désormais une réserve naturelle). En application de ce jugement, la commission agraire reconnut aux requérantes, le droit à la restitution du terrain. Les requérantes demandèrent alors au maire de Sozopol de faire exécuter les décisions de la commission agraire, et dès le 10 avril 2000, elles engagèrent contre la société Helio-Tour-S une action en revendication des terrains concernés. Elles furent cependant déboutées de leur demande, notamment au motif que les terrains revendiqués par les requérantes étant inclus dans les actifs de la société désormais privatisée. Par un arrêt du 24 juillet 2003, la Cour suprême de cassation confirma ce refus.

Les requérantes saisirent alors la Cour européenne des droits de l’homme. Elles s’estimaient, d’une part, victimes d’une violation de l’article 6§1, résultant notamment du non-respect des jugements de 1995 et 2000, et, d’autre part, d’une violation de l’article 1 du Protocole 1. La Cour rejette le premier grief, mais fait droit au second.

1. L’absence de violation de l’autorité de chose jugée

Outre le grief, rapidement écarté, de l’insuffisante motivation de l’arrêt de 2003, les requérantes invoquaient principalement une violation de l’article 6§1 résultant du non-respect des jugements de 1995 et de 2000.

Sur ce point, la Cour rappelle tout d’abord que le principe de la sécurité des rapports juridiques veut, entre autres, que la solution donnée de manière définitive à tout litige par les tribunaux ne soit plus remise en cause^[1]. Or, en l’espèce, la justice bulgare a rejeté l’action en revendication des requérantes alors même que les jugements définitifs de 1995 et 2000 les avaient confirmés dans leurs droit à restitution.

La Cour estime utile de distinguer les deux jugements dont la violation était alléguée.

Quant au premier jugement, celui de 1995, la Cour relève que ce jugement n’avait fait qu’établir l’existence du droit à restitution, sans préciser si ce droit devait se traduire par la restitution des terrains en nature, soit dans leurs anciennes limites soit au moyen d’un plan de répartition, ou par l’octroi d’une indemnisation. Les terrains n’y avaient en tout cas pas été désignés de manière suffisamment précise pour permettre leur restitution dans leurs limites anciennes. Dès lors, l’arrêt de la Cour suprême de cassation ne saurait être interprété comme ayant porté atteinte à la chose jugée résultant de ce premier jugement.

Quant au deuxième jugement, celui de 2000, la Cour estime que l’autorité de chose jugée était inopposable ratione personae à l’instance en revendication ayant conduit à la décision en cause. En effet, les parties à cette instance étaient, d’une part, les requérantes, d’autre part, la société Helio-Tour-S. Or, cette dernière, n’ayant pas été partie à la procédure entre les requérantes et la commission agraire, ne saurait se voir opposer un jugement établissant un droit à restitution à l’encontre de l’Etat.

 Il est vrai que cette configuration n’était pas sans rappeler l’affaire Kehaya^[2]. Dans cette affaire, une autorité publique, le service de gestion des forêts, avait obtenu par la voie d’une action en revendication la remise en cause d’une restitution de terrain qui avait été précisément ordonnée par un jugement définitif. Or, dans cette affaire, la Cour avait estimé que cette remise en cause judiciaire d’une décision de justice définitive constituait une violation de l’article 6§1, même si les parties à la procédure en revendication n’étaient pas les mêmes que les parties à la procédure en restitution.

La Cour soulève cependant un distinguishing lié au fait que, dans la présente affaire, le tiers partie à la seconde procédure est une personne privée, une société commerciale, juridiquement et financièrement indépendante de l’Etat, régie par les règles de droit privé et ne jouissant d’aucun pouvoir exorbitant du droit commun dans l’exercice de ses activités. Dès lors, les requérantes, qui bénéficiaient de l’assistance d’un avocat, ne pouvaient légitimement espérer que le jugement du 19 janvier 2000 aurait force obligatoire non seulement entre elles et l’Etat mais aussi vis-à-vis de tous les tiers et que cette décision serait en mesure de les prémunir contre toute contestation ou prétention future sur les terrains. Elle en déduit l’absence de violation de l’article 6§1.

La nature de la partie à la procédure en revendication est donc ici déterminante, et la Cour fait en réalité jouer une certaine conception de la relativité de l’autorité de chose jugée : c’est parce que la société Helio-Tour-S est « tierce » qu’elle ne peut se voir opposer le jugement, s’imposant seulement à l’Etat, alors que les autorités publiques qui étaient à l’origine de la procédure de revendication dans l’affaire Kehaya n’ont pas été considérées comme distinctes de l’Etat. L’on peut cependant s’interroger sur la portée de cette solution. D’une part, l’opposabilité d’un jugement à l’Etat s’étend-elle à toutes les entités publiques ? Dans l’affaire Kehaya, il s’agissait d’autorités publiques relevant en dernière autorité du ministère de l’agriculture et de la forêt, donc du Gouvernement soi-même. Mais qu’en serait-il s’il s’agissait de collectivités territoriales ou d’entités fédérées ? L’on sait que les collectivités locales n’ont pas le droit d’exercer un recours individuel^[3]. Doit-on y voir simplement un respect du texte de l’article 34, qui ne les mentionne pas, ou en déduire qu’elles ne sont pas assez distinctes de l’Etat en tant que « Haute Partie contractante » pour être titulaires de ce droit ? Inversement, dans la présente affaire, l’Etat était, suite au processus de privatisation, minoritaire au capital de la société Helio-Tour-S. Mais qu’en serait-il si la société était majoritairement détenue par l’Etat ? La Cour pourrait certes alors prendre en compte l’intérêt des associés privés minoritaires. Mais qu’en serait-il dans le cas d’une société détenue totalement par l’Etat ? La Cour pousserait-elle alors le formalisme jusqu’à la considérer comme « tierce » à un jugement opposable à l’Etat ?

2. La violation de l’article 1 du protocole 1 pour délai déraisonnable d’indemnisation

Sur la question de la violation de l’art. 1 du protocole 1, la Cour rappelle tout d’abord que la notion de « biens » est conçue de manière très large au titre de cette stipulation, de sorte qu’en sont constitutives des créances ayant une base suffisante en droit interne et en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété^[4]. En l’espèce, les requérantes s’étaient vues reconnaître judiciairement un droit à restitution des terrains dans leurs limites anciennes, ce qui créait des créances suffisamment établies et exigibles en droit interne, que les requérantes pouvaient avoir l’espérance légitime de voir se réaliser, et qui relèvent donc de la notion de « bien » visée à l’article 1 du Protocole n^o 1.

L’ingérence est également facilement identifiée, sous cette réserve que la Cour a « déplacé » l’ingérence de la deuxième phrase du premier paragraphe de l’article 1^[5] vers la première phrase de ce même paragraphe^[6], dont on sait qu’elle permet de sanctionner toute atteinte à la « substance » du droit au respect des biens, en l’absence de privation ou de réglementation de l’usage des biens. Or, selon la Cour, la non-exécution d’une décision judiciaire ou administrative reconnaissant un droit de propriété s’analyse en une ingérence au sens de la première phrase^[7].

Le débat va donc principalement porter sur la justification de l’ingérence, qui doit, en vertu de la jurisprudence constante de la Cour, être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et être proportionnée.

Quant à la base légale, la Cour observe que la loi de 1991 sur la propriété et l’usage des terres agricoles, qui prévoyait la restitution, sous certaines conditions, des terres agricoles collectivisées ou nationalisées à l’époque communiste, prévoyait plusieurs hypothèses dans lesquelles la restitution des terres agricoles ne pouvait se faire en nature, les titulaires du droit à restitution étant alors en droit de recevoir une indemnisation sous la forme d’autres terres ou de bons compensatoires. La possibilité que le droit à restitution reconnu aux requérantes aboutisse à l’octroi d’une indemnisation au lieu d’une restitution en nature avait donc en droit interne une base légale suffisamment accessible et prévisible. Quant à la possibilité de réexaminer un droit à restitution reconnu par une décision administrative ou judiciaire définitive en cas de litige avec un tiers qui n’était pas partie à la procédure, la Cour note que si elle n’est pas expressément visée par la loi, elle a été admise par une jurisprudence bien établie des juridictions internes. L’ingérence était donc prévue par la loi.

Quant au but légitime, la Cour rappelle que les autorités nationales, grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est « d’utilité publique ». Dès lors, elles jouissent ici d’une certaine marge d’appréciation. En l’occurrence, le but légitime était constitué, d’une part, par la protection des droits d’autrui (la société Helio-Tour-S) et, d’autre part, par la bonne administration des terres dans le cadre des processus complexes de restitution et de transformation de l’économie en une économie de marché.

Quant au juste équilibre, la Cour rappelle que la mise en balance des droits en jeu et des gains et pertes des différentes personnes touchées par le processus de transformation de l’économie et du système juridique de l’Etat constitue un exercice d’une exceptionnelle difficulté. En pareilles circonstances, les autorités nationales doivent bénéficier d’une ample marge d’appréciation non seulement pour choisir les mesures visant à réglementer les rapports de propriété dans le pays, mais également pour prendre le temps nécessaire à leur mise en œuvre. En l’espèce, l’ingérence dénoncée par les intéressées résulte de l’exercice des droits légitimes d’un tiers lésé par la décision de leur restituer les terrains et non, comme dans l’affaire Kehaya précitée, d’une deuxième chance donnée à l’Etat d’examiner la question de leur droit de propriété.

Qui plus est, le droit interne prévoyait plusieurs possibilités d’indemnisation, dont l’une a d’ailleurs été utilisée par les requérantes et fait l’objet d’une procédure encore pendante. Certes, l’indemnisation prévue est en-deçà de la valeur des terrains. Cependant, la Cour rappelle que, dans le contexte des processus de restitution de propriété et de transformation de l’économie et du système juridique d’un Etat, les mesures prises pouvaient impliquer des décisions restreignant l’indemnisation pour la privation ou la restitution de biens à un niveau nettement inférieur à leur valeur marchande^[8]. Par ailleurs, la Cour relève également que la valorisation des terrains est due précisément à l’implantation du camping litigieux, et donc n’est pas du fait des requérantes – précision assez curieuse, inutile au regard de l’argument précédent et qui peut en outre sembler en dehors du sujet dans la mesure où, privées de propriété sur le terrain, les requérantes n’ont guère eu l’occasion de le valoriser elles-mêmes !

C’est en revanche sur le terrain des délais que la Cour conclut au non-respect du juste équilibre entre les intérêts en présence. En effet, afin de déterminer si un juste équilibre a été maintenu, la Cour doit examiner si les délais pris par les autorités afin de restituer les terrains ou de verser une indemnisation n’ont pas fait supporter aux intéressées une charge disproportionnée^[9]. Or, en l’espèce, près de vingt ans après la première demande de restitution, la question de l’indemnisation n’est toujours pas réglée. La Cour y voit là une conséquence de la procédure nationale qui a forcé les requérantes, après confirmation judiciaire de leurs droits, à former une action en revendication contre Helio-Tour-S, procédure dont a finalement découlé l’impossibilité d’une restitution en nature et la nécessité de se retourner vers une procédure d’indemnisation. Malgré la marge d’appréciation dont bénéficiait la Bulgarie, La Cour estime que le législateur aurait pu prévoir par exemple la possibilité pour les tiers concernés d’intervenir à la procédure administrative ou judiciaire de restitution. Et ce d’autant plus qu’en l’espèce, l’inévitable conflit de droits avec le tiers en question, ancienne firme d’Etat, était bien connu de l’Etat lui-même.

Pour cette raison, la Cour conclut à la violation de l’article 1 du protocole n° 1.

Notes de bas de page

• CEDH, grande chambre, 28 oct. 1999, Brumărescu c. Roumanie, n^o 28342/95, § 61 ; CEDH, première section, 12 janv. 2006, Kehaya e. a. c. Bulgarie, n° 47797/99 et 68698/01, § 61.
• Précitée.
• Cf. not. CEDH, troisième section, déc., 23 nov. 1999, Section de commune d’Antilly c. France, n° 45129/98.
• Cf. par ex. CEDH, grande chambre, 28 sept. 2004, Kopecký c. Slovaquie, n^o 44912/98, § 35.
• « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ».
• « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens ».
• Cf. not. CEDH, troisième section, 9 déc. 2008, Viaşu c. Roumanie, n° 75951/01, §§ 59-60.
• CEDH, grande chambre, 22 juin 2004, Broniowski c. Pologne, n° 31443/96, §§ 182 et 186.
• CEDH, cinquième section, 26 nov. 2009, Naydenov c. Bulgarie, n° 17353/03, § 79.