Cette affaire s’inscrit dans le contexte général de l’application de l’accord de Cotonou du 23 juin 2000, qui prévoit notamment que certains produits originaires des Etats d’Afrique, des Caraïbes ou du Pacifique (dits Etats ACP) peuvent être importés dans l’Union européenne en exemption de droits de douane et de taxes d’effet équivalent. Ce régime préférentiel pousse régulièrement des entreprises à contourner la législation en vigueur afin de pouvoir bénéficier de cette exemption de droits à l’importation, comme c’est le cas dans cette espèce. Ainsi, par cet arrêt rendu sur demande de décision préjudicielle formé par le Bundesfinanzhof (Allemagne), la Cour vient opportunément rappeler le rôle respectif des différentes autorités intervenant dans le contrôle de l’origine des produits et préciser les conséquences de celui-ci.

 La société Afasia fait partie d’un groupe de sociétés basé en Chine et commercialisant des textiles. Ce groupe a des entreprises en Jamaïque, notamment la société ARH. En 2002, Afasia demande, sur le fondement de l’accord de Cotonou, la mise en libre pratique dans l’Union européenne de textiles provenant de cette société ARH. Selon cet accord, pour que cette procédure soit applicable, il faut que le produit soit originaire d’un Etat ACP et qu’il justifie d’un « certificat de circulation des marchandises EUR.1 » délivré par les autorités douanières du pays d’exportation. A la suite de soupçons d’irrégularités, la Commission, par l’intervention de l’Office européen de lutte antifraude, a contrôlé les certificats de circulation des marchandises entre 2002 et 2004. Celui-ci a conclu à une violation de l’accord de Cotonou, dans la mesure où les produits exportés étaient pour l’essentiel fabriqués à partir d’éléments finis originaire de Chine (et non à partir de fil originaire de Chine). Néanmoins, une faible quantité de fil ayant été livrée de Chine, il n’est pas impossible que  certaines marchandises exportées dans l’Union européenne aient pu être fabriquées à partir de ces fils. L’Office européen de lutte antifraude a considéré que les exportateurs jamaïcains avaient effectué de fausses déclarations sur l’origine des produits exportés dans l’Union  européenne, mais sans remettre toutefois en cause l’administration des douanes, estimant que celle-ci avait agi de bonne foi.

En mai 2005, le Hauptzollamt a procédé au recouvrement a posteriori des droits de douanes sur les différents lots de textile. Afasia a contesté cette décision, puis a porté le litige devant le Finanzgericht Hamburg, qui a infirmé cette décision. Le Hauptzollamt a demandé une révision de ce jugement devant le Bundesfinanzhof, qui a décidé de surseoir à statuer et de poser deux questions préjudicielles à la Cour. Il s’agissait d’une part de savoir, si le fait de procéder pour l’essentiel seule, mais avec le soutien des autorités locales au contrôle a posteriori des preuves de l’origines des produits exportés d’Etats ACP était conforme à l’article 32 du protocole n°1 de l’annexe V de l’accord de Cotonou. De plus, il s’agissait également de savoir si les résultats de ce contrôle, consignés dans un protocole cosigné par un représentant du gouvernement de l’Etat d’exportation, pouvaient être considérés comme tels au regard de ce même article 32. D’autre part, dans l’hypothèse où les certificats délivrés par les autorités d’exportation ont été annulés du fait de l’impossibilité de déterminer l’origine des produits, mais où il est possible que certaines marchandises remplissent les conditions d’origine, la question se posait de savoir si le redevable pouvait invoquer le principe de la protection légitime.

1. Les modalités du contrôle a posteriori de la preuve de l’origine des produits importés de pays ACP

 L’article 32 du protocole n°1 de l’annexe V de l’accord de Cotonou relatif au contrôle de la preuve de l’origine prévoit que le contrôle a posteriori de cette preuve est effectué « par sondage ou chaque fois que les autorités douanières de l’Etat d’importation ont des doutes fondés (…) par les autorités douanières du pays d’exportation. La société Afasia se fondait sur ces dispositions pour soutenir qu’un contrôle a posteriori des certificats délivrés par les autorités d’exportation n’était possible que sur demande des autorités d’importation. Or, le paragraphe 7 de cet article dispose notamment que « l’Etat ACP effectue, de sa propre initiative ou à la demande de la Communauté, les enquêtes nécessaires (…) ».

Il en découle qu’un tel contrôle peut être effectué, bien sûr lorsque l’Etat d’importation le demande, mais de façon plus générale lorsque les Etats membres à l’accord ou la Commission ont des doutes quant à l’exactitude de l’origine du produit.

En l’absence de dispositions précises dans le protocole sur les modalités de cette coopération, rien n’empêche donc l’Etat ACP d’exportation de solliciter l’Office européen de lutte antifraude afin qu’il exerce cette mission de contrôle.

Néanmoins, dans la mesure où l’Etat d’exportation est responsable de ce contrôle, il doit reconnaître explicitement qu’il fait siens les résultats de l’enquête effectuée. Plus précisément, ces résultats doivent être datés et signés pour le compte de l’Etat ACP d’exportation. Les questions touchant à la compétence des autorités signataires devront être tranchées par la juridiction de renvoi.

Il en résulte que les résultats d’un contrôle a posteriori de l’exactitude de l’origine des marchandises effectué par l’Office européen de lutte antifraude à la demande de l’Etat d’exportation lient les autorités de l’Etat d’importation, à partir du moment où l’Etat d’exportation a fait siens ces résultats.

2. Les conditions d’invocabilité du  principe de protection de la confiance légitime en cas d’incertitude sur l’origine des produits

 La seconde question préjudicielle découle du fait qu’a été identifiée une livraison d’une faible quantité de fils en provenance de Chine, ce qui pourrait laisser supposer que certaines des marchandises exportées vers l’Union aient été produites à partir de ces fils, soient donc d’origine jamaïcaine et bénéficient  par conséquent du traitement préférentiel. Lors du contrôle a posteriori, il n’a pas été possible d’identifier la quantité de marchandises concernée. Afasia se fonde sur ces éléments pour contester l’annulation des certificats de circulation et échapper au recouvrement a posteriori des droits à l’importation. Or, il résulte d’une jurisprudence constante que le recouvrement a posteriori des droits de douane est la conséquence du fait que le contrôle a posteriori n’ait pas permis de confirmer l’origine des marchandises indiquée dans le certificat (voir notamment CJCE, 7 décembre 1993, Huygen e.a., C-12/92, Rec.p I-6381).

L’article 220 §2 du code des douanes énonce les conditions dans lesquelles l’importateur peut invoquer une confiance légitime : il faut que la délivrance irrégulière des certificats EUR.1 soit due à une erreur des autorités compétentes, que cette erreur n’ait pas pu être décelée par un redevable de bonne foi et que ce dernier ait respecté la réglementation en vigueur. S’agissant de la première condition, il apparaît que les autorités de l’Etat d’exportation ont été induites en erreur par les exportateurs, et que par conséquent la délivrance des certificats incorrects ne peut pas être considérée comme une erreur de ces autorités. Il en découle que l’importateur ne peut donc pas s’opposer au recouvrement a posteriori des droits à l’importation et invoquer une confiance légitime.

Cette analyse constitue une interprétation classiquement restrictive des exceptions au recouvrement a posteriori des droits de douane. Au delà, elle traduit une position logiquement intransigeante du juge face à des entreprises qui tentent de profiter indument de régimes préférentiels.