Après avoir pris position sur la notion d’ « acte réglementaire »^[1], le Tribunal était conduit dans l’affaire Microban à compléter son interprétation des conditions de l’ouverture du recours des particuliers opérée par le Traité de Lisbonne. L’alinéa 4 de l’article 263 TFUE prévoyant désormais qu’une personne physique ou morale peut attaquer les « actes réglementaires » qui « la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution », il restait en effet à la juridiction communautaire à préciser les notions d’affectation directe et de mesures d’exécution au sens de cette dernière hypothèse.

À cet égard, les faits de l’affaire importent peu. Il suffit de préciser que le Tribunal était saisi par des entreprises utilisant le triclosan, d’un recours dirigé contre une décision de la Commission^[2] ayant pour conséquence d’interdire au plus tard au 1^er novembre 2011 l’utilisation de cette substance dans la composition des emballages alimentaires. La Commission souleva devant le juge communautaire l’irrecevabilité des requêtes, au motif que « la décision attaquée n’est pas un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE » (pt. 17).

Afin de répondre au moyen soulevé par la Commission, le Tribunal devait donc vérifier si la mesure visée est un acte réglementaire (pt. 20 et s.), si elle affecte directement les requérantes (pt. 25 et s.), et enfin si elle comporte ou non des mesures d’exécution (pt. 33 et s.).

Sur le premier point, l’arrêt fait application de la définition de l’acte réglementaire dégagée dans l’ordonnance Inuit Tapiriit Kanatami^[3] : constitue un acte réglementaire « tout acte de portée générale à l’exception des actes législatifs ». Relèvent donc de cette catégorie les actes délégués et les actes d’exécution au sens des articles 290 et 291 TFUE. Si l’on sait désormais que l’ouverture du recours en annulation opérée par le Traité de Lisbonne est applicable à toutes les requêtes postérieures au 1^er décembre 2009^[4], l’application temporelle du nouvel article 263 posait en l’espèce une question supplémentaire de qualification. Certes l’acte attaqué est postérieur à cette date, cependant il est fondé sur des dispositions relevant des dispositions des anciens traités^[5], dans lesquels la notion d’acte législatif était formellement absente. Le Tribunal était donc confronté à un problème de qualification des procédures antérieures au 1^er décembre 2009, et mis en œuvre le raisonnement substantiel inauguré dans l’affaire Inuit Tapiriit Kanatami^[6] : eu égard à la procédure d’adoption de l’acte attaqué, le juge communautaire considéra que la décision avait été adopté dans le cadre de l’exercice « de compétences d’exécution et non dans l’exercice de compétenceslégislatives » (pt. 22). Par ailleurs, la décision s’appliquant « à des situations déterminées objectivement » et produisant « des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes envisagée de manière générale et abstraite » (pt. 23 et 24), elle constitue bien une mesure de portée générale et doit donc être qualifiée d’acte réglementaire au sens de l’article 263 alinéa 4.

S’agissant de la deuxième condition, c'est-à-dire de l’exigence d’une affectation directe du requérant, se posait la question de savoir si l’interprétation à retenir dans le cadre de la recevabilité des requêtes dirigées contre un acte réglementaire devait être différente de celle développée sous l’empire de l’ancien article 230 TCE. Au terme d’une analyse téléologique, le Tribunal considéra que « la notion d’affectation directe telle que nouvellement introduite […] ne saurait, en tout état de cause, faire l’objet d’une interprétation plus restrictive que la notion d’affectation directe telle qu’elle apparaissait à l’article 230, quatrième alinéa, CE » (pt. 32). En conséquence, et en application des critères classiques de l’affectation directe^[7], le juge de première instance considère que la possibilité laissée aux États membres, de prévoir une période transitoire jusqu’au 1^er novembre 2011, ne fait pas obstacle à la satisfaction de cette condition.

L’apport essentiel de l’arrêt commenté réside toutefois dans la définition de la notion de « mesures d’exécution ». Aucune affaire n’avait jusqu’à présent donné à une juridiction de l’Union, l’occasion de se prononcer explicitement sur ce troisième verrou de l’ouverture du recours contre les actes réglementaires^[8]. Si l’objet de celui-ci est d’assurer que l’acte attaqué « n’ait donné lieu à aucune mesure subséquente permettant de lier le contentieux »^[9], un doute subsistait sur l’articulation entre cette exigence et la condition de l’affectation directe. En effet, l’on sait qu’une personne peut être directement concernée par un acte communautaire, même si celui-ci fait l’objet d’une mesure d’exécution, dès lors qu’il ne laisse à l’autorité de mise en œuvre aucune marge d’appréciation. Deux possibilités étaient donc ouvertes : soit considérer qu’une même interprétation non formaliste devait prévaloir pour la notion de mesures d’exécution, ce qui aboutirait à considérer que les deux conditions applicables aux actes règlementaires sont redondantes ; soit au contraire en retenir une conception formelle, et faire de l’absence de mesures d’exécution une condition restrictive par rapport à l’affectation directe. La réponse du Tribunal semble pencher en faveur de la seconde hypothèse, puisqu’il individualise l’examen de l’absence de mesures d’exécution. Toutefois, la motivation n’est pas exempte de toute ambiguïté. En effet, le juge communautaire après avoir identifié les effets de droit de la décision, constate que leur réalisation ne nécessite de mesures d’exécution ni dans l’ordre juridique communautaire (pt. 33), ni dans les ordres juridiques étatiques (pt. 34). L’interdiction du triclosan est donc d’application immédiate. Cependant, le juge note que les États membres sont libres d’anticiper la mesure au cours de la période transitoire qui s’étend jusqu’au 1^er novembre 2011, et qu’ils peuvent donc être amenés à prendre des mesures exécutoire pour ce faire. Le Tribunal considère cependant, que de telles mesures seraient « destinée[s] à faciliter la mise en œuvre de la décision attaquée » et ne constitueraient donc qu’un « accessoire par rapport à l’objet principal » cette dernière (pt. 37). Il semblerait donc qu’une mesure nationale, accessoire à l’acte réglementaire et destiné à anticiper sa mise en œuvre, ne soit pas une « mesure d’exécution » au sens de l’article 263 alinéa 4^[10].

Si l’appréciation ici retenue se comprend bien, l’interprétation de la notion de « mesures exécutoires» devra sûrement être précisée au regard des questions qu’elle laisse ouvertes. On ne peut ainsi s’empêcher de se demander si un renvoi préjudiciel en appréciation de validité, dirigé contre un « acte réglementaire » dans le cadre d’une procédure nationale en annulation d’une telle mesure transitoire, ne se verrait pas opposer une exception de recours parallèle ! En voulant assurer l’effet utile de l’ouverture du recours au individu, le Tribunal aura peut-être (ré)ouvert la boîte de Pandore de la systématique des voies de recours…

Notes de bas de page

• Trib. UE, Ord., 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a. c. Parlement et Conseil, Aff. T-18/10.
• Décision 2010/169/UE prise en exécution de la directive 2002/72 de la Commission du 6 août 2002 (JO L220, p.18).
• Pt. 56 de l’ordonnance précitée.
• Trib. UE, Grde Chbre, 7 septembre 2010, Norilsk Nickel Harjavalta et Umicore c. Commission, Aff. T-532/08, pt. 67 à 75, et Eftimine et AB Etiproducts c. Commission, Aff. T-539/08, pt. 73-81. Voir également, l’ordonnance Inuit Tapiriit Kanatami  précitée, pt. 34-35.
• La décision de la Commission a été adoptée sur la base de l’article 11§3 du règlement n° 1935/2004, en conformité avec la procédure de la décision 1999/468/CE du Conseil fixant les modalités d’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission.
• Pt. 57 et s. de l’ordonnance précitée.
• La mesure doit produire « directement des effets sur la situation juridique du particulier » et ne laisser « aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure chargé de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation incriminée ».
• Voir cependant, Trib. UE, 2 mars 2010, Arcelor c. Parlement et Conseil, Aff. T-16/04, pt. 123, où l’on peut déjà apprendre qu’une directive laissant aux États membres un large pouvoir d’appréciation ne saurait être qualifiée d’acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution.
• D. SIMON, F. MARIATTE, D. RITLENG, Contentieux de l’Union européenne, Rueil-Malmaison, Lamy, 2011, Tome 1, p. 130.
• Au terme de cette réflexion ternaire, le juge de première instance a donc jugé le recours non seulement recevable, mais également fondé, puisqu’il procède par la suite à l’annulation de la décision déférée.