L’Union européenne est une terre d’asile particulièrement recherchée. En 2010, d’après les données de l’Office statistique EUROSTAT, 257 815 demandes d’asiles ont été enregistrées sur l’ensemble des territoires des 27 États membres de l’Union^[1].

Forte de ce constat, l’Union a progressivement intégré dans son droit dérivé un ensemble de règles visant à harmoniser les pratiques nationales en matière de traitement des situations d’asile^[2]. L'établissement d'un régime commun européen d'asile^[3] est un élément indispensable de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Pour ce faire, l’Union a tiré les enseignements de l’application de son arsenal juridique en adoptant la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant « les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection ».

Cette directive dite « refonte » s’appuie sur les constats tirés du rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil^[4] sur l’application de son aïeule, la directive 2004/83/CE, dite « qualifications ». Elle s’intègre dans le second mouvement normatif engagé par l’Union qui vise à mettre en place « un niveau de protection commun plus élevé et une protection plus uniforme dans l’ensemble de l’U.E. et garantir une plus grande solidarité entre les États membres »^[5]. Pour remplir cet objectif particulièrement ambitieux, deux directions sont prises : une première vise à améliorer la protection (1) et une seconde vise à renforcer la capacité des acteurs de protection par une harmonisation de leur définition (2).

1. Amélioration modérée des conditions de la protection

Prenant le contre pied des ambiguïtés de la directive « qualifications », la directive « refonte » clarifie le régime de protection mis en place, en définissant trois termes oubliés jusqu’alors : « bénéficiaire d’une protection internationale » ; « demandeur » ; et « mineur » et en clarifiant la notion de « membre de la famille ». Ce dernier éclaircissement vise l’affermissement de la protection du demandeur au regard des situations individuelles de dépendance et de l’attention à accorder à l’intérêt supérieur de l’enfant^[6].

La directive vient également modifier certaines règles en vigueur jusqu’alors concernant la protection à l’intérieur du pays. Dans sa précédente version, les États membres pouvaient « déterminer qu'un demandeur n'a pas besoin de protection internationale lorsque, dans une partie du pays d'origine, il n'y a aucune raison de craindre d'être persécuté ni aucun risque réel de subir des atteintes graves et qu'il est raisonnable d'estimer que le demandeur peut rester dans cette partie du pays »^[7]. Face aux conséquences que pouvaient avoir l’utilisation de cet article et aux pratiques étatiques qui allaient directement à l’encontre de l’objectif de protection visé, la directive « refonte » est revenu sur la règle mise en place. L’expulsion de demandeurs vers des zones de conflit armé dans lesquelles des pays de l’Union sont directement ou indirectement engagés dans le cadre d’opérations de sécurité collective ont rendu certaines adaptations nécessaires^[8]. Ainsi, les États membres devront, s’ils décident de rejeter une demande, s’assurer que le demandeur n’a « pas une crainte fondée d’être persécuté ou ne risque pas réellement de subir des atteintes graves », ou qu’il a « accès à une protection contre les persécutions ou les atteintes graves » et surtout « qu’il peut, en toute sécurité et en toute légalité, effectuer le voyage vers cette partie du pays et obtenir l’autorisation d’y pénétrer et que l’on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’il s’y établisse »^[9]. En tout état de cause, on constate que l’Union ne s’engage pas dans le sens d’une extension de la protection aux demandeurs fuyant leur pays en raison d’une menace due à une « violence généralisée, une agression étrangère ou des conflits internes »^[10].

Les motifs de persécutions sont précisés et prennent désormais en compte le genre, en matière d’identité sexuelle, aux fins d’apprécier la notion d’appartenance à un groupe social comme motif de persécution^[11]. Concernant le lien qui doit exister entre les motifs de persécution et les actes de persécution, la directive « refonte » précise que ce lien de causalité est rempli lorsqu’il y a un rapport entre l’absence de protection contre les actes de persécution et les motifs de persécution^[12].

2. Harmonisation aboutie de la définition des acteurs de la protection

La dimension matérielle de la protection, passant par la définition de ses acteurs, présente un intérêt majeur, tant les risques d’éclatement peuvent s’avérer néfastes pour les demandeurs d’asile.

La définition des acteurs de la protection était au cœur du dispositif mis en place par la directive « qualifications ». Dans son article 7, cette dernière indiquait que la protection pouvait être assurée par les États membres ou par des « partis ou organisations » qui contrôlent l’État ou une partie importante de son territoire. L’expérience a démontré que cet article était largement carencé.  En effet, les critères présidant à la détermination des acteurs de la protection sur le territoire de l’Union divergent grandement selon les États membres^[13].

On constate en effet une grande diversité dans la position qu’ont adoptée les États membres sur la détermination du périmètre de la notion de « partis ou organisations » susceptibles d’être en mesure d’assurer une protection^[14]. De même « l’évaluation de l’accessibilité, de la durabilité et de l’efficacité de la protection offerte »^[15] n’est pas prise en compte de la même façon par les autorités nationales, ce qui aboutit à de sensibles écarts de protection.

C’est pour cette raison que l’article 7 de la directive « refonte » vient combler les importantes lacunes de sa devancière en harmonisant les critères de qualification des autorités de protection. Pour ce faire, la nature de la protection est explicitée, la directive exigeant que celle-ci soit « effective et non temporaire ». Cette précision a pour effet de diminuer la marge nationale d’appréciation et de déterminer avec d’avantage de précision les autorités qui sont en mesure d’assurer la protection. Cette dernière peut donc être assurée par l’État ainsi que par des partis et organisations, dans l’intérêt d’une protection plus large et plus efficace sur l’ensemble du territoire de l’Union.

Notes de bas de page

• Cf. EUROSTAT, Office statistique de l’Union européenne, A. ALBERTINELLI, « Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications in 2010 », Data in focus, 5/2011.
• Dans un premier temps, l’Union a organisé une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées par l’intermédiaire de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001. Elle a par la suite adopté les directives 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative aux conditions d'accueil aux États membres, aux procédures et à la définitions du statut de réfugié et la protection subsidiaire, 2004/83/CE du 29 avril 2004, sur les normes minimales relatives aux conditions à remplir pour pouvoir prétendre au statut de réfugié et 2005/85/CE du 1er décembre 2005 sur la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dite « qualifications ».
• Ce régime se fonde sur le respect de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés.
• Cf. Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’application de la directive 2004/83/CE du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, COM (2010) 314 final, 16 juin 2010.
• Livre vert présenté par la Commission du 6 juin 2007, sur le « futur régime d'asile européen commun », document COM (2007) 301 final, p. 3.
• Directive « refonte » 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, considérant 19.
• Directive « qualifications » 2004/83/CE du 29 avril 2004, article 8.
• Cf. EUROSTAT, Office statistique de l’Union européenne, A. ALBERTINELLI, op. cit., tableau 1-b. l’Afghanistan est le premier État d’origine des demandeurs d’asiles en 2010.
• Directive « refonte » 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, article 8.
• Déclaration de Carthagène sur les réfugiés adoptée lors du colloque sur la protection internationale des réfugiés en Amérique centrale, au Mexique et au Panama, Carthagène des Indes, Colombie, 22 novembre 1984, Conclusion n°3.
• Directive « refonte » 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, article 10-d.
• Directive dite « refonte » 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, article 9-3.
• Rapport de la Commission au Parlement Européen et au Conseil sur l’application de la Directive 2004/83/CE du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, document COM/2010/0314 final.
• Ibidem., « La Roumanie ne reconnaît pas les acteurs de la protection qui ne présentent pas les caractéristiques d’un État. La Finlande et la France considèrent qu’aucun autre parti ou organisation, en dehors des organisations internationales, ne peut offrir de protection. »
• Ibid., p. 6.