Répondant à l’appel lancé par le Conseil européen de Stockholm des 10 et 11 décembre 2009, et douze ans après les impulsions données par le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, l’Union européenne a adopté le 13 décembre 2011 une directive visant à améliorer les droits des ressortissants des pays tiers. Fondée sur l’article 79, paragraphe 2, points a) et b), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la directive constitue un développement de la politique de l’immigration de l’Union européenne, à laquelle ne participent pas pleinement le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni.

Qui concerne-t-elle ?

La directive identifie trois catégories de personnes^[1] susceptibles d’exercer un emploi dans le cadre d’une relation rémunérée dans l’Union. Cette définition du travailleur à l’article 2, est corroborée par l’exclusion formelle des travailleurs indépendants prévue à l’article 3 k) :

- les ressortissants de pays tiers qui demandent à résider dans un Etat membre à des fins d’emploi,

- ceux qui ont été admis dans un Etat aux fins d’y travailler,

- ainsi que les ressortissants admis à d’autres fins que le travail, mais qui sont autorisés à travailler, ces derniers devant en outre justifier d’un titre de séjour conformément au règlement (CE) n°1030/2002 ;

Pour autant, et parce qu’elle vise à améliorer les droits des ressortissants d’Etats tiers qui sont susceptibles de travailler ou qui exercent déjà un emploi sur le territoire d’un Etat de l’Union, la directive s’applique sans préjudice de dispositions qui leur seraient plus favorables^[2]. Cette optique de garantie minimale de droits justifie également que soient exclus du champ d’application les résidents longue durée^[3], ceux-ci bénéficiant d’un statut jugé plus avantageux^[4]. Cette explication pourrait également justifier l’exclusion des membres de la famille de citoyens de l’Union exerçant ou ayant exercé leur droit à la libre circulation à l’intérieur de l’Union^[5], et celle des ressortissants qui jouissent de droits à la libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union en vertu d’accords conclus entre l’Union et ses États membres ou entre l’Union et des pays tiers^[6].

En outre, sont exclus : les marins, les travailleurs au pair, saisonniers et détachés^[7] (pour ces derniers, l’exclusion s’explique probablement par le fait que sont en cours de discussion deux directives spécifiques, l’une sur les travailleurs saisonniers, l’autre sur les travailleurs détachés au sein d’un groupe), ou encore ceux qui bénéficient d’une protection internationale en vertu de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 (directive modifiée le même jour par la directive 2011/95/UE^[8] du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011).

Que prévoit-elle ?

Cette directive comporte un double volet, fruit de la combinaison de deux options parmi celles identifiées par la Commission dans son analyse d’impact^[9].

Il s’agit d’abord d’un volet procédural, à portée simplificatrice – pour les ressortissants concernés, mais aussi pour les autorités étatiques chargées du contrôle des migrations^[10] –, et visant l’établissement d’une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant à résider et travailler sur le territoire de l’Etat membre.

Le second volet, complémentaire^[11], établit un socle de droits inspiré de l’égalité de traitement dont bénéficient les citoyens de l’Union^[12], c’est-à-dire « l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre où ils résident »^[13]. Les ressortissants de pays tiers admis à travailler dans un Etat membre de l’Union bénéficieront ainsi de l’égalité de traitement dans plusieurs domaines essentiels afin de pourvoir un emploi (éducation et formation professionnelle, reconnaissance des diplômes), puis à son exercice (égalité dans « les conditions de travail, y compris en matière de salaire et de licenciement, ainsi qu’en matière de santé et de sécurité au travail »^[14])… Néanmoins, la directive permet aux Etats d’instaurer certaines limitations : les Etats peuvent par exemple limiter l’égalité en matière d’accès au logement aux ressortissants qui occupent un emploi^[15]. En revanche, l’égalité de traitement en matière de sécurité sociale vaut aussi bien pour les personnes qui occupent un emploi, que pour celles qui en ont occupé un pendant au moins six mois et sont inscrites comme chômeurs.

En permettant certaines dérogations, la directive maintient certaines inégalités entre les ressortissants d’Etats tiers en fonction de l’Etat sur lequel ils résident^[16], auxquelles s’ajoutent des difficultés à déterminer – notamment par les administrations et ressortissants concernés – l’étendue du droit à l’égalité de traitement. Sur ce point néanmoins, deux dispositions devraient contribuer à une clarification : d’abord, l’article 14 impose aux Etats de mettre à disposition du public un ensemble d’informations régulièrement mises à jour ; en outre l’article 16 oblige les Etats, lorsqu’ils adoptent les mesures de transposition, à les accompagner des références à cette directive, ainsi qu’à communiquer à la Commission le texte de ces dispositions.

Notes de bas de page

• La proposition de la Commission n’opérait pas la classification retenue dans la directive, et était également moins restrictive dans son champ d’application. Voir pour une comparaison des deux textes, la Communication de la Commission au Parlement européen conformément à l'article 294, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne concernant la position du Conseil […], pt. 3.
• Celles-ci pouvant résulter du droit de l’Union (et notamment les accords conclus entre l’Union – et ses Etats selon les accords concernés – avec un ou plusieurs Etats tiers), des accords conclus par les Etats membres avec un ou plusieurs Etats tiers, ou encore du droit national plus favorable. Voir l’article 13 de la directive.
• Article 3 §2, pt. i) de la directive. Leur statut est régi par la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée,  JO L 16 du 23.1.2004, pp. 44–53.
• Voir le considérant n°8 de la directive.
• Conformément à la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, JO L 158 du 30.4.2004, p. 77.
• Article 3 §2, pts. a) et b) de la directive.
• Le considérant n°7 de la directive précise néanmoins que « cela ne devrait pas empêcher les ressortissants de pays tiers qui résident et sont employés légalement dans un État membre et qui sont détachés dans un autre État membre de continuer à bénéficier de l’égalité de traitement par rapport aux ressortissants de l’État membre d’origine pour la durée de leur détachement, en ce qui concerne les conditions d’emploi qui ne sont pas affectées par l’application de la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services ».
• Cette directive fait l’objet d’un commentaire dans ce numéro du JADE.
• Voir le Document de travail des services de la Commission - Document accompagnant la Proposition de Directive du Conseil établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre - Résumé de l'analyse d'impact {COM(2007) 638 final} {SEC(2007) 1408} /* SEC/2007/1393 *,
• Voir par exemple l’analyse susmentionnée, mais également le considérant n°14 de la directive commentée, et son article 1 a).
• Voir l’analyse d’impact mentionnée note 1.
• Voir le considérant n°19 de la directive.
• Article 12 de la directive.
• Article 12§1 point a) de la directive.
• Article 12 §2 points b) et d) de la directive.
• Ces inégalités sont accentuées par le fait que le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni, en vertu des protocoles n°21 et 22 annexés au Traité sur l’Union européenne et au Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ne sont pas liés par cette directive.