Un document de voyage européen destiné au retour créé pour faciliter l’exécution par les Etats membres des décisions de retour d’étrangers en situation irrégulière
« Le faible taux d’application des décisions de retour est préjudiciable à la crédibilité et la légitimité de la politique d’asile et d’immigration » selon le député européen conservateur Jussi Halla-Aho, rapporteur sur la proposition du Règlement en question. Selon l’Agenda européen en matière de migration de 2015, tout juste 40% des décisions de retour rendues en 2013 ont été effectives[1]. Un des principaux objectifs affichés par la Commission, et soutenus par le Parlement européen, est donc de faciliter et de rendre plus efficace les décisions de retour des étrangers qui ne remplissent pas les conditions pour demeurer sur le territoire d’un Etat membre. Outre le renforcement de l’agence Frontex en matière de retour[2], la Commission recherche à privilégier et faciliter les accords de réadmission.
Le problème posé par la situation des étrangers qui n’ont plus de documents d’identité en termes de réadmission dans les pays tiers n’est pas nouveau. Le Conseil, dans une recommandation concernant l’adoption d’un modèle type de document de voyage, reconnaissait déjà en 1994 qu’une « large majorité des Etats membres rencontrent des difficultés lorsque les ressortissants de pays tiers sans documents de voyage doivent être éloignés de leur territoire. ». C’est pourquoi ce-dernier avait déjà été élaboré afin « d’améliorer l’effectivité de l’exécution des mesures d’éloignement »[3].
Le Règlement du 26 octobre 2016 abroge cette recommandation et prend acte des défaillances du modèle type qu’elle avait mis en place pour y remédier. En effet, ce modèle était mal accepté des Etats tiers en raison principalement des insuffisances sécuritaires de ce document pour faire obstacle aux falsifications et contrefaçons, et faisait donc obstruction à la réadmission des étrangers dans ces pays.
La création d’un document de voyage européen plus facilement reconnu et qui se substitue à l’ancien modèle type prévu par la recommandation du Conseil de 1994, est censé faciliter les accords de réadmission des décisions de retour des étrangers. Les caractéristiques du document européen de voyage seront d’abord exposées (I), afin d’en analyser ensuite la valeur ajoutée à l’exécution des décisions de retour (II).
I. Les caractéristiques du document de voyage européen
Le règlement 2016/1953 vise la création d’un document uniforme de voyage destiné au retour des étrangers sans document d’identité. Il est prévu que ce document européen soit promut par les Etats membres dans le cadre d’accords de réadmission. Le règlement fournit un format type, à l’image de la recommandation du Conseil à laquelle il se substitut. Ce modèle type conserve les informations basiques relatives à l’Etat d’exécution de la mesure, à la date de validité de ce document qui se limite à un voyage, et aux informations relatives à l’individu à qui il est attribué[4] assorties de sa photo.
Toutefois, de nouvelles caractéristiques sont apportées, qui faisaient défaut à l’ancien document. Il s’agit de spécifications techniques destinées à améliorer la sécurité du document. L’article 4 y afférant renvoie à l’article 2[5] du règlement établissant un modèle uniforme de feuillet pour l'apposition d'un visa délivré par les États membres aux titulaires d'un document de voyage non reconnu par l'État membre qui établit le feuillet. Ainsi, la falsification de ce document est rendue plus difficile, ce qui est censé accroître la confiance des Etats tiers à son encontre. L’article 4 prévoit également que les Etats se communiquent entre eux et à la Commission le document établi sur le fondement du présent règlement.
Enfin, une dernière caractéristique concerne la gratuité de la délivrance de ce document qui doit être garantie par les Etats.
Pour finir, précisons que tel que cela est souligné au considérant 10 du règlement, il ne s’agit pas d’harmoniser les règles relatives à la délivrance de ce document mais seulement ses caractéristiques techniques afin d’en faire un document mieux acceptés par les Etats de réadmission et de remédier aux obstacles à l’exécution des décisions de retour. Il est donc intéressant de se pencher sur les avantages de ce nouveau document.
II. Les avantages du document de voyage européen
Tout d’abord, il est nécessaire de souligner que les Etats ne sont pas obligés d’avoir recours à ce document de voyage européen, puisqu’il est seulement prévu au considérant 8 que « les États membres devraient chercher à obtenir la reconnaissance du document de voyage européen destiné au retour dans des accords bilatéraux et autres arrangements ainsi que dans le cadre de la coopération en matière de retour menée avec les pays tiers qui n'est pas couverte par des accords formels.». Le considérant 3, par ailleurs, souligne qu’il s’agit d’un outil du renforcement de la coopération en matière de retour et de réadmission. Cependant, les Etats, tout en restant libres d’utiliser ce document, y sont fortement incités, et le règlement souligne également qu’il leur serait favorable d’y avoir recours. Ces-derniers se sont d’ailleurs engagés, dans une conclusion du Conseil européen du 8 octobre 2015 à utiliser ce document de manière plus régulière.
Le règlement affirme que son utilisation permettra d’accélérer et de faciliter l’exécution des décisions retour et donc de diminuer la charge administrative des Etats.
Outre l’avantage pour la politique de retour, c’est l’ensemble de la politique européenne d’asile qui devrait selon l’Union européenne en être favorablement affectée. En effet, selon la proposition de la Commission, « l'augmentation du taux de retour des migrants en situation irrégulière libère des capacités d’accueil pour les personnes qui ont véritablement besoin d'une protection »[6] Cela contribuerait au surplus à dissuader l’immigration illégale[7].
Pour conclure comme a été introduit ce commentaire, il s’agit pour Jussi Hallo-Aho non pas d’une solution magique mais d’un « petit morceau du puzzle et un pas dans la bonne direction ». Il reste cependant à s’assurer que les Etats membre ne fassent pas un usage abusif des décisions de retour prises sur le fondement de la directive retour de 2008. La multiplication des accords de réadmission entre l’Union et les Etats tiers, tel que le dernier en date avec le Mali nous incite toutefois à rester prudent.
Notes de bas de page
- Agenda européen en matière de migrations, p12, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0240&from=fr.
- Voir en ce sens : A-M. Tournepiche, « L’élargissement du mandat de l’agence Frontex », 25 novembre 2016, JADE 2016.
- Recommandation du Conseil du 30 novembre 1994 concernant l'adoption d'un modèle type de document de voyage pour l'éloignement de ressortissants de pays tiers, Journal officiel n° C 274 du 19/09/1996 p. 0018 – 0019.
- A savoir, son nom, prénom, date de naissance, sexe, nationalité, signes particuliers, et si possible son adresse dans l’Etat de retour (article 3 1) a)).
- Règlement n° 333/2002 du Conseil du 18 février 2002 établissant un modèle uniforme de feuillet pour l'apposition d'un visa délivré par les États membres aux titulaires d'un document de voyage non reconnu par l'État membre qui établit le feuillet.
- Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif à un document de voyage européen destiné au retour de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier du 15 décembre 2015.
- Considérant 1 du Règlement : « Le retour des ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas ou ne remplissent plus les conditions d’entrée, de séjour ou de résidence dans les États membres […] est un élément essentiel de l'action globale visant […] à réduire et prévenir l’immigration illégale ».