Le pas mesuré de la Cour européenne des droits de l'Homme vers la reconnaissance d'un droit d'accès à l'information
Avec cet arrêt de grande chambre, la Cour clarifie sa jurisprudence relative au droit d’accès à l’information détenue par une autorité publique et vient l’enrichir en faisant un pas mesuré vers la reconnaissance d’un tel droit.
L’affaire porte sur le refus de deux services de police départementaux hongrois de donner le nom des avocats commis d’office - qu’ils ont en vertu du droit interne la charge de nommer - à une ONG qui en a fait la demande. Cette dernière avait pourtant obtenu ces informations de l’ensemble des autres services de police qu’elle avait sollicité. Mais l’étude statistique qu’elle entendait mener se voulait exhaustive afin de démontrer les dysfonctionnements de ce système de nomination des avocats commis d’office. Face à ce refus, l’ONG engagea une procédure devant les juridictions nationales en se fondant sur la loi des données de 1992 qui reconnaît un droit d’accès à l’information dans certaines conditions. Cette procédure se solda par un échec devant la Cour suprême hongroise qui jugea que les avocats commis d’office ne pouvaient pas être considérés comme des personnes accomplissant une mission publique et n’entraient donc pas dans le champs d’application de la norme invoquée par l’ONG.
Portant l’affaire devant les juges de Strasbourg, la requérante s’est placée sur le terrain de l’article 10 de la Convention en arguant que le refus des services de police de lui communiquer les informations demandées portait atteinte à son droit d’accès aux informations détenues par une autorité publique. Or l’article 10 qui consacre le droit à la liberté d’expression ne prévoit pas explicitement un tel droit. Et si ce n’est pas la première fois que la Cour se prononce sur ce point, sa jurisprudence laisse planer un doute quant à sa reconnaissance.
La grande chambre a donc été amenée à clarifier sa position en répondant à la question de savoir si l’article 10 de la Convention renferme un droit d’accès à l’information.
Pour y répondre, la Cour s’est longuement arrêtée sur la manière dont les juges doivent interpréter la Convention en rappelant qu’elle est « une norme vivante », ce qui implique notamment de prendre en compte l’évolution du droit des Etats membres ainsi que celui du droit international (ce qu’elle fait abondamment). Aussi, la Cour rappelle que les dispositions que la Convention renferme doivent se comprendre et être appliquées d’ « une manière qui en rendent les exigences concrètes et effectives » (pt. 155). La Cour aboutit ensuite à la déclaration selon laquelle « rien ne l’empêche d’interpréter l’article 10 § 1 comme incluant un droit d’accès à l’information » (pt. 149). Pour autant, elle ne conclut pas à la reconnaissance d’un tel droit général ni même autonome. Les juges de Strasbourg réaffirment au contraire les principes de leur jurisprudence standard qui met essentiellement à la charge de l’Etat une obligation de ne pas « empêcher quelqu’un de recevoir des informations » (pt. 156) et en rien une obligation positive d’en fournir[1]. Cette clarification de la Cour s’accompagne néanmoins d’un enrichissement qui a vocation à s’appliquer à l’affaire. Elle ajoute en effet qu’un droit d’accès à l’information peut naître dans l’hypothèse où le refus de communiquer des informations aurait pour effet d’empêcher l’exercice effectif de la liberté d’expression.
Le pas que fait la Cour en faveur de la reconnaissance d’un droit d’accès à l’information est donc mesuré. Non seulement c’est un droit non-autonome dont la reconnaissance est mise au service de l’effectivité de la liberté d’expression (I) mais c’est un droit circonstancié (II).
I - Un droit d’accès à l’information non-autonome au service de l’effectivité de la liberté d’expression.
Dans cet arrêt, la Cour a estimé opportun de clarifier sa position relative à la reconnaissance d’un droit d’accès à l’information. Et après avoir retracé l’évolution de sa jurisprudence en la matière, la Cour réaffirme clairement sa jurisprudence standard dont il ressort que « l’article 10 n’accorde pas à l’individu un droit d’accès aux informations détenues par une autorité publique » (pt. 156). Sans y voir une incohérence ou une contradiction, la Cour poursuit en jugeant qu’un tel droit peut toutefois naître dans certaines hypothèses. La première hypothèse que mentionne la Cour résulte de sa jurisprudence antérieure qui tient à l’existence d’une décision judiciaire interne allant en ce sens[2]. Autrement dit, la Cour a pu jusqu’alors reconnaitre un tel droit lorsque celui-ci l’avait déjà été en interne. Mais c’est la seconde hypothèse qui nous intéresse ici en ce qu’elle est nouvelle et a vocation à s’appliquer à l’espèce. Il s’agit du cas où « l’accès à l’information est déterminant pour l’exercice par l’individu de son droit à la liberté d’expression » (pt. 156). Le droit d’accès à l’information dont il est question ici n’est donc pas un droit autonome. C’est seulement dans l’hypothèse où le refus d’accès aurait pour effet de porter atteinte à la liberté d’expression du demandeur que ce droit lui est reconnu. Et c’est donc en rapport avec le droit à la liberté d’expression que la reconnaissance d’un droit d’accès à l’information doit être appréciée.
II – Un droit d’accès à l’information circonstancié.
Le droit d’accès à l’information naît de la situation dans laquelle la demande d’accès est faite. C’est seulement si le refus constitue une ingérence dans la liberté de recevoir et de communiquer des informations que ce dernier est reconnu. La Cour précise donc que l’approche retenue ne peut être que casuistique. Cela ne signifie pas pour autant que l’appréciation est arbitraire. La Cour dégage quatre critères qui font de ce droit d’accès à l’information un droit circonstancié : le but de la demande ; la nature des informations ; le rôle de la requérante et la disponibilité des informations. De manière pédagogique, la Cour définit ces critères en donnant des exemples concrets tout en les appliquant à l’affaire. La lecture de cette partie de l’arrêt nous amène à constater que la reconnaissance du droit d’accès à l’information sera réservé aux personnes qui, de bonne foi, auront besoin des informations demandées pour ouvrir ou participer à un débat d’intérêt public. La reconnaissance opérée par la Cour est donc restreinte à la dimension publique (politique) du droit d’accès à l’information[3]. L’ouverture est donc limitée même si le potentiel des applications de ce nouveau droit peut être important, et ce particulièrement dans les Etats membres qui ne le consacrent pas dans leur législation.
Enfin, en l’espèce, les juges de Strasbourg concluent que le refus de communication des informations demandées par la requérante a constitué une ingérence dans l’exercice de son droit à la liberté d’expression. Un droit d’accès à l’information est donc né dans les circonstances de l’affaire, à la suite de quoi la Cour entreprend d’apprécier la justification de l’ingérence avant de conclure à la violation de l’article 10 de la Convention.
Notes de bas de page
- CEDH, 26 mars 1987, Leander c/ Suèce, Req. n° 9248/81.
- CEDH, Grde Chbre, 3 avril 2012, Gillberg c/ Suède, Req. n° 41723/06.
- La Cour reconnaît déjà un droit d’accès aux documents administratifs à des fins personnelles en le rattachant à l’article 8 de la Convention. Sur ce point, voir FLAUSS (Jean-François), « L’apport de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de démocratie administrative », RFAP, 2011, p. 51.