L’arrêt rendu par la première chambre de la Cour de Justice dans l’affaire European Air Transport, (CJUE, 8 septembre 2011, European Air Transport SA contre Collège d’environnement de la Région de Bruxelles-Capitale, Région de Bruxelles-Capitale, aff. C-120/10), vient ajouter de nouveaux éléments au chapitre déjà fourni des restrictions, totales ou partielles, d’exploitation des aéronefs civils en raison des nuisances sonores générées par ces derniers aux abords des aéroports. Cette décision, rendue sur renvoi préjudiciel du Conseil d’Etat belge, vient préciser, ma non troppo, la notion même de « restriction d’exploitation » au sens de l’article 2, e) de la Directive 2002/30 du 26 mars 2002 relative à l’établissement de règles et procédures concernant l’introduction de restrictions d’exploitation liées au bruit dans les aéroports de la Communauté (JOCE L 85 du 28 mars 2002, pp. 40-46).

Les faits de l’espèce sont relativement simples. Condamnée à une amende administrative de 56 113 euros pour des infractions répétées (au nombre, tout de même, de 62) à la réglementation établie par la Région de Bruxelles-Capitale pour limiter les nuisances sonores générées par les aéronefs, la compagnie de fret European Air Transport, filiale de DHL, contestait la conformité de cette réglementation au regard de la Directive 2002/30. L’allégation d’incompatibilité reposait sur les différentes approches retenues pour mesurer le bruit des appareils. Alors que la Directive conditionne les restrictions d’exploitation à la mesure du bruit des appareils, la réglementation régionale établit des limites de niveaux sonores qui, mesurés au sol, peuvent justifier des sanctions pécuniaires. En d’autres termes, tandis que la Directive est animée d’une logique de réduction « à la source » des émissions sonores émises par les aéronefs, i.e. sur les appareils, le dispositif régional belge met en œuvre un système de contrôle au sol des nuisances sonores ressenties par les riverains.

Conformément au constat formulé par l’avocat général Cruz Villalón dans ses conclusions (pts. 43 et s.), la réponse que la Cour de Justice était amenée à apporter à la question préjudicielle était conditionnée par la clarification du sens du terme même de « restriction d’exploitation » qui, irrigant toute la directive 2002/30, en conditionne le champ d’application. L’interprétation livrée par la Cour sur ce point est conforme à l’analyse menée par l’Avocat général dans ses conclusions mais ne s’embarrasse pas de justifications approfondies : au terme d’un raisonnement par trop elliptique, elle constate qu’ « une restriction d’exploitation au sens de l’article 2, sous e), de cette directive implique une interdiction d’accès à l’aéroport concerné, interdiction qui peut être totale ou partielle » (pt. 28 de l’arrêt). Si la lecture de l’arrêt n’offre que peu d’aide à la compréhension de l’interprétation donnée par la Cour à la « restriction d’exploitation », les conclusions de l’Avocat général permettent quant à elles d’éclairer la réelle portée donnée à ce terme. Il constate en effet que ce terme vise « une mesure prohibitive de nature préalable et objective qui interdit l’accès d’un aéronef à réaction subsonique civil à un aéroport. Le contenu de l’ordre caractérisant ces mesures est l’interdiction expresse d’atterrir. Par conséquent, les mesures ex post et répressives, comme c’est le cas d’un régime de sanction applicable aux émissions sonores, ne seraient pas des “restrictions d’exploitation”» (pt. 50). La conclusion logique qui découle d’une telle lecture est que des dispositifs qui, tels ceux en cause, appellent des mesures de contrôle au sol et n’impliquent pas, malgré l’imposition de sanctions pécuniaires, d’interdiction d’accès ne relèvent pas de la catégorie des restrictions d’exploitation visées par la Directive (pt. 29 de l’arrêt). La Cour, contrairement à son Avocat général, ne s’aventure pas sur le terrain de la constatation de l’éventuelle harmonisation maximale qui aurait été réalisée par la Directive en question et qui, en cas de réponse positive, impliquerait l’interdiction de toute mesure ayant pour effet d’imposer des obligations supplémentaires aux compagnies aériennes. La Cour constate simplement que cette Directive, adoptée suite au différend ayant opposé les autorités américaines et européennes quant aux aéronefs remotorisés ou ayant subi des modifications pour atténuer leur niveau d’émission sonore (aéronefs « hushkittés »), reprend le concept d’ « approche équilibrée » adopté lors de la 35^e Assemblée de l’OACI. Selon cette approche, les aéronefs possédant un certificat acoustique délivré conformément aux prescriptions de l’Annexe 16 à la Convention de Chicago ne doivent pas se voir opposés une exclusion de principe : les restrictions ne doivent être envisagées que lorsque les autres mesures de réduction du bruit (réduction du bruit à la source, plan d’occupation des sols, procédures opérationnelles d’atténuation du bruit) se révèlent être inefficaces. Par conséquent et de manière implicite, la décision de la Cour semble incliner en faveur de la complémentarité des deux mesures en question, excluant donc toute incompatibilité entre celles-ci.

Nonobstant cette conclusion, la Cour constate qu’ « il ne saurait toutefois être exclu que de telles réglementations […] puissent avoir les mêmes effets qu’une interdiction d’accès » (pt. 31 de l’arrêt). En d’autres termes, l’effet des mesures envisagées est d’une importance capitale pour la qualification de « restriction d’exploitation », car si « les limites imposées par ces réglementations sont si restrictives qu’elles contraignent les exploitants d’aéronefs de renoncer à leur activité économique, de telles réglementations devraient être regardées comme des interdictions d’accès et constitueraient, dès lors, des “restrictions d’exploitation”». Cette précision, inspirée par la logique et un certain pragmatisme, est nécessaire à l’effet utile de la Directive mais révèle les limites du raisonnement de la Cour en ce qu’elle semble ne prendre en compte que les seules restrictions d’exploitation totales. Or la Directive envisage également les hypothèses de restrictions d’exploitation partielles. En effet, l’assimilation des mesures en question à des restrictions d’exploitation en raison de leurs effets semble incontestable dans les hypothèses où elles contraignent les opérateurs à abandonner totalement leurs activités économiques, mais l’identification de restrictions d’exploitation partielles sera évidemment malaisée. Si en l’espèce la Cour n’a pas à se prononcer sur cette question concrète et remet l’appréciation de tels effets à la juridiction de renvoi, il y a fort à parier qu’une sanction de 56 113 euros peut être de nature à contraindre la compagnie à renoncer, du moins en partie, à son activité économique. Si la compagnie en question était amenée à réduire ou abandonner ses opérations nocturnes, les mesures régionales en cause devraient-elles être considérées comme ayant des effets similaires à des restrictions d’exploitation partielles ? Cela fait inévitablement surgir de nouvelles difficultés : à partir de quel niveau les limites établies dans les réglementations en question pourraient-elles être considérées comme constitutives de restrictions d’exploitation partielles ?

En définitive, l’interprétation donnée par la Cour de Justice intéressera assurément les autres autorités nationales qui, telle l’ACNUSA en France, sont chargées de contrôler et éventuellement sanctionner les nuisances sonores perçues aux abords des aéroports. Mais le présent arrêt ne répond pas à toutes les questions qui se trouveront immanquablement posées. Outre les inévitables difficultés d’appréciation des effets similaires à des restrictions d’exploitation, le silence gardé par la Cour face à certaines allégations présentées par la compagnie requérante est révélatrice des multiples contraintes imposées aux transporteurs et de l’articulation délicate des interventions des diverses autorités administratives. Or, dans la mesure où, en l’espèce, les compagnies doivent respecter des routes qui leur sont imposées par d’autres administrations, sans tenir compte du niveau sonore, force est de constater que la gestion du bruit appelle une coordination interne des mesures étatiques ou régionales, qui en l’espèce n’est manifestement pas satisfaisante.