L’arrêt « Seaport » s’insère dans un ensemble jurisprudentiel déjà fourni en matière d’évaluation environnementale. Ainsi dans une décision rendue deux jours auparavant^[1], la Cour s’était préalablement prononcée sur les modalités de la participation du public prévue par la directive 85/337 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. L’arrêt commenté permet au juge de l’Union d’étendre ce champ jurisprudentiel à deux égards. D’une part en ce qu’il vient préciser les conditions de consultation du second acteur de l’évaluation, les autorités environnementales. D’autre part en ce qu’il porte sur le second volet normatif élargissant l’évaluation des incidences sur l’environnement à certains plans et programmes, la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil, du 27 juin 2001^[2].

L’affaire a pour origine l’évaluation de deux plans dont le Department of the Environment d’Irlande du Nord était responsable. La validité de la procédure fut contestée par Seaport Ltd qui invoquait la contrariété du droit nord-irlandais avec la directive 2001/42/CE. Si ce moyen fut accueilli par le juge de première instance, la juridiction d’appel choisit d’adresser trois questions préjudicielles qui ont amené la Cour de Justice à se prononcer, au final, sur deux points essentiels.

Le premier permit au juge de préciser les conditions de l’indépendance d’une autorité consultée lorsque celle-ci est également responsable du plan ou programme évalué. Le second point s’inscrivait quant à lui dans une perspective temporelle. Il revenait à s’interroger sur le mode de détermination du « délai suffisant » accordé aux personnes consultées pour rendre un avis sur le rapport sur les incidences environnementales et le plan ou programme. Dans les deux cas, le raisonnement de la Cour est marqué par sa ferme volonté de préserver la finalité du mécanisme de consultation, à savoir l’émission d’un avis objectif et éclairé, sans s’attacher à des considérations formelles trop rigides.

Les conditions de l’indépendance de l’autorité environnementale

La législation de l’Union place les autorités environnementales au cœur du processus d’évaluation. Encore faut-il déterminer quelles autorités peuvent être habilitées à jouer ce rôle. A cet égard l’article 6 paragraphe 3 de la directive 2001/42, que la Cour est amenée à interpréter, prévoit qu’il revient aux Etats membres de désigner « les autorités qu’il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d’environnement, sont susceptibles d’être concernées par les incidences environnementales de la mise en œuvre de plans et de programmes ».

La transposition nord-irlandaise de la directive retenait un dispositif fort simple, qui se révéla pourtant problématique en l’espèce. En effet une autorité environnementale unique était désignée par principe, leDepartment of the Environment. Le texte spécifiait cependant qu’il n’exerçait pas cette fonction lorsque le Department était également responsable du plan ou programme soumis à l’évaluation, ce qui était le cas pour les deux projets à l’origine de l’affaire. Si une telle réserve est fort compréhensible afin de prévenir tout doute sur l’impartialité de l’avis, le droit nord-irlandais ne désignait aucune autorité de substitution. Face à ce silence, le Department avait adopté une attitude ambiguë fondée sur sa subdivision interne en quatre agences. L’agence responsable des deux plans, le Planning Service, avait réclamé et obtenu l’avis d’une autre agence du Department, l’Environment and Heritage Service.

La juridiction de renvoi, la Court of Appeal in Northern Ireland, demandait donc au juge de l’Union si dans une telle hypothèse de cumul fonctionnel, l’art. 6 paragraphe 3 de la directive imposait « que soit désignée une autre autorité devant notamment être consultée dans le cadre de l’élaboration du rapport sur les incidences environnementales ainsi que de l’adoption de ce plan »^[3].

La réponse de la Cour s’appuie sur un pédagogique éclairage des finalités de la consultation de l’autorité environnementale. Le juge rappelle ainsi que son intervention vise à accroître la prise en compte des incidences environnementales dans le rapport d’évaluation environnementale et dans les plans ou programmes, mais aussi à ce « que des solutions de substitutions raisonnables à ce plan ou programme soient envisagées de manière objective »^[4]. De ce fait, leur rôle est de concourir « à ce que l’autorité qui élabore ce plan ou programme appréhende correctement les incidences environnementales dudit plan ou programme sur la base d’informations fiables et exhaustives ». Il en ressort une fonction complémentaire à la consultation du public. Si celle-ci s’explique par sa légitimité démocratique, l’intervention de l’autorité apporte une expertise technique qui est tout aussi indispensable à la prise en compte des aspects environnementaux lors de la prise de décision.

Par conséquent, la Cour admet que les dispositions de l’article 6 paragraphe 3 de la directive 2001/42 seraient « privées d’effet utiles si, (…), il n’existait, dans la structure administrative de l’Etat membre en cause, aucun autre organe habilité à exercer cette fonction de consultation^[5] ». Elle va pourtant prendre le contrepied de l’Avocat général Bot selon lequel la directive imposait en l’espèce la désignation d’une autorité « distincte et indépendante de l’autorité de planification, seul gage de crédibilité et d’efficacité de la procédure de consultation^[6].

En effet, le juge prend le soin de souligner la grande singularité de la situation nord-irlandaise, y compris au sein du Royaume-Uni, « caractérisée par le fait qu’une seule autorité a été désignée (…) et que cette autorité comprenait quatre agences exécutives^[7] ». Rejetant une approche formelle des conditions de l’objectivité de l’autorité environnementale, il considère que l’art.6 § 3 « n’impose pas qu’une autorité, située dans cet Etat membre ou dans cette partie de celui-ci, soit crée ou désignée afin d’être en mesure de procéder aux consultations prévues à ladite disposition »^[8]. Il précise cependant les conditions dans lesquelles une autorité peut à la fois être en charge de la conception d’un plan et consultée lors de la procédure d’évaluation. Il est ainsi indispensable qu’« au sein de l’autorité normalement chargée de la consultation en matière environnementale, une séparation fonctionnelle soit organisée de telle manière qu’une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure (…), de donner de manière objective son avis sur le plan ou programme envisagé par l’autorité à laquelle elle est rattachée »^[9].

La Cour retient donc une conception à la fois fonctionnelle et matérielle des conditions d’indépendance de l’autorité environnementale. Celle-ci peut en conséquence être constituée par une entité « autonome » au sein de l’autorité responsable du projet. La démarche de la Cour est louable dans la mesure où sa solution s’attache à préserver la finalité de la directive dans le respect des règles internes de décentralisation et d’organisation administrative des Etats membres. Reste cependant à assurer in concreto l’indépendance de l’autorité désignée dans les cas où elle « cohabite » au sein d’une même personne juridique avec le responsable du projet.

Le mode de détermination du « délai suffisant » pour rendre l’avis

Le second volet du renvoi préjudiciel portait sur les conditions de fixation du délai laissé aux personnes consultées pour rendre l’avis impliqué par l’évaluation environnementale. A ce sujet l’art. 6 paragraphe 2 de la directive 2001/42/CE se borne à prescrire « des délais suffisants »^[10]. Le droit nord-irlandaise a transposé ce texte en imposant un délai « de nature à donner aux personnes qui y sont été invitées une possibilité réelle d’exprimer, à un stade précoce, leur avis sur les documents pertinents »^[11], et a ajouté qu’il revenait à l’autorité en charge du projet de signifier le « délai imparti ». C’est cette discrétion laissée à l’autorité conceptrice du plan pour fixer le délai qui est cœur du renvoi, la Cour étant invitée à préciser si « l’art. 6, paragraphe 2, de la directive 2001/42 doit être interprété en ce sens qu’il exige que les « délais suffisants » (…), soient fixés de manière précise dans la réglementation nationale transposant cette directive ».

La réponse du juge de l’Union se fonde sur un simple renvoi à l’article 6, paragraphe 5, de la directive 2001/42 qui« énonce que les modalités précises relatives à l’information et à la consultation des autorités et du public sont fixées par les Etats membres »^[12]. En conséquence « l’article 6, paragraphe 2, (…) ne s’oppose pas à ce qu’une réglementation nationale (…) prévoie qu’il incombe à l’autorité (…) de fixer elle-même le délai imparti à l’autorité de consultation et au public pertinent pour exprimer leur avis sur les documents pertinents ».

La Cour va même plus loin en se montrant clairement favorable à ce procédé qui offre dans certaines hypothèses « une plus grande prise en compte de la complexité d’un plan ou d’un programme envisagé et se traduire, le cas échéant, par l’octroi de délais plus longs que ceux qui pourraient être fixés par voie législative ou réglementaire^[13] ». Elle rappelle cependant que « ce même paragraphe 2 exige que (…), le délai effectivement fixé soit suffisant et permette ainsi de donner à ces derniers une possibilité réelle d’exprimer leur avis en temps utile sur ce projet de plan ou de programme ainsi que sur le rapport sur les incidences environnementales dudit plan ou programme.

Comme dans sa réponse à la première question, la Cour s’attache à la finalité de l’article 6 de la directive en s’appuyant sur une approche souple des moyens qui permettent de l’atteindre. Il ressort de ses motifs que le délai « sur mesure » peut être synonyme du « délai suffisant », sous réserve qu’il préserve  la qualité de l’avis. L’appréciation peut donc se faire une nouvelle fois in concreto, et fait écho à la problématique plus large du « délai raisonnable » particulièrement présent dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. Il est à cet égard intéressant de noter que le droit de l’environnement, et tout spécialement sa composante internationale, y recoure de plus en plus fréquemment à mesure que s’accroît son aspect procédural^[14].

Notes de bas de page

• CJUE, Grande chambre, 18 octobre 2011, Boxus et Roua c. Region Wallone, affaires jointes C-128/09 A, C-131/09, C-134/09 et C-135/09/  Pour un commentaire Delile (J.-F.), « Représentants du peuple versus démocratie environnementale : la Cour précise les règles du jeu », JADE, 2011.
  Voir également au sujet de la participation du public CJUE, deuxième chambre, 15 octobre 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening », affaire C-263/08. Pour un commentaire Galante (R.), RTDE, 2009, pp. 781-786.
• Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, JO L 197, 21 juillet 2001.
• « de la même façon qu’un individu ne peut être juge et partie à une procédure, une autorité publique ne peut être consultée sur les incidences d’un plan, en suggérant, sur la base de ses connaissances et de ses compétences, des modifications et des solutions de substitution"
• Point 32
• Point 35
• Point 39
• Point 40. Et « Contrairement à l’Angleterre, l’Ecosse et au Pays de Galles », en Irlande du Nord « il n’est pas prévu qu’une autorité désignée dans une autre partie de cet Etat membre puisse être consultée sur des plans ou des programmes concernant l’Irlande du Nord ».
• Point 41
• Point 43
• Le quinzième considérant de la directive prévoit également « que les autorités chargées des questions d’environnement en cause seront consultées, de même que le public, lors de l’évaluation des plans et des programmes et que des délais suffisamment longs seront fixés pour permettre des consultations ainsi que la formulation d’un avis ».
• En l’espèce le Department of the Environment avait fixé des délais de effet de 8 et 6 semaines.
• Point 47
• Point 49
• La notion de « délai raisonnable » est ainsi employée dans le texte  de la Convention d’Espoo sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte trans-frontière du 25 février 1991, mais aussi dans celui de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement du 25 juin 1998. L’Union est partie à ces deux conventions internationales.