Le paquet législatif sur la gouvernance économique : plus de discipline budgétaire  et  de coercition pour les Etats de la zone euro. 

La crise des dettes souveraines de certains Etats de la zone euro, et notamment de la Grèce qui a été la première touchée, a soumis la gouvernance économique de l’Union européenne à des tensions particulièrement fortes parce que, par delà les controverses de circonstance, elle a fait ressurgir de profonds clivages en matière de gouvernance. Ceux-ci ont d’autant plus d’importance qu’ils traversent le couple franco-allemand lui-même. Toutefois, elle a aussi fait apparaitre très clairement l’interdépendance entre les économies de la zone euro et, par conséquent, la nécessité d’approfondir la gouvernance économique de l’Union européenne et de la zone euro^[1].

Des mesures d’urgence ont ainsi dues être prises pour répondre à la crise dans l’immédiat et ont notamment abouti à l’établissement d’un dispositif de stabilisation. A la suite du sommet des chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010, le Conseil Ecofin des 9 et 10 mai a en effet décidé de la mise en place d’un mécanisme européen de stabilisation (MES)^[2]. Il s’agit d’un instrument complexe en ce qu’il est composé d’un mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), qui repose sur l’article 122 TFUE, et d’un fonds européen de stabilité financière (FESF) fondé sur un accord intergouvernemental. Ce fonds européen de stabilisation financière ne devait exister que jusqu’au 30 juin 2013 mais les Etats se sont mis d’accord pour réviser le traité afin de le rendre pérenne en décidant de la création d’un mécanisme européen de stabilité.

L’établissement d’un mécanisme européen de stabilisation constitue une avancée certaine en ce qu’il permet de répondre rapidement aux crises des dettes publiques des Etats de la zone euro. Toutefois, ce nouveau mécanisme doit s’inscrire dans un ensemble plus large de mesures afin de remédier à l’ensemble des faiblesses de la gouvernance économique de l’Union européenne.

Aussi, le Conseil européen a adopté, les 17 juin 2010 et 25 mars 2011, quelques décisions importantes parmi lesquelles figurent une nouvelle stratégie pour l’emploi et une croissance intelligente, durable et inclusive dénommée « Europe 2020 », un « pacte pour l’euro plus »^[3] qui la complète et un semestre budgétaire européen^[4] instauré pour dénouer l’enchevêtrement des processus communautaires et leur mauvaise articulation avec les procédures de décision des Etats membres. 

Au-delà, les processus de coordination des politiques économiques, en ménageant les compétences des Etats dans un domaine sensible, ont démontré d’importantes faiblesses. Il convenait alors notamment de renforcer la discipline budgétaire dans la zone euro à travers une vaste réforme du pacte de stabilité et de croissance. Ainsi, en dépit des avancées réalisées dans le traité de Lisbonne, le Président du Conseil européen, H. Van Rompuy, a chargé, dès le 7 juin 2010, un groupe de travail (« task force») de formuler des propositions sur le renforcement de la gouvernance économique et de la discipline budgétaire au sein de l’Union. Les propositions exposées dans son rapport final^[5], qui fut avalisé par le Conseil européen le 29 octobre 2010, sont très proches du paquet législatif, constitué de cinq règlements et d’une directive, portant réforme de la gouvernance économique, adopté par le Parlement européen et le Conseil les 8 et 16 novembre 2011.

Ces actes visent à renforcer la discipline budgétaire (I) notamment en durcissant les sanctions envers les Etats de la zone euro qui ne respecteraient pas leurs engagements européens (II).

I/ Un renforcement de la discipline budgétaire

Le volet préventif du pacte de stabilité prévoit que les Etats doivent atteindre et tenir un objectif budgétaire à moyen terme et présenter, à cet effet, des programmes de stabilité ou de convergence. En outre, le règlement 1056/2005^[6] modifiant le règlement 1466/97 prévoit qu’un Etat dont le déficit excessif a été constaté par le Conseil doit s’engager à réduire de 0,5 % de PIB par an le déficit public en données corrigées des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles. Très critiquée lors de son adoption^[7], cette disposition n’avait pas été assortie de sanctions et laissait, en grande partie, subsister le caractère asymétrique du pacte^[8]. Le règlement 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement 1466/97 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques conserve ces exigences mais ajoute l’obligation pour les Etats de suivre, en période de conjoncture favorable, une politique budgétaire « prudente » afin d’accumuler des fonds de réserves spéciaux (rainy days funds) suffisants pour relancer l’économie lorsque la conjoncture se dégrade^[9].

En outre, le règlement 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs^[10] a pour objectif de rendre le critère de la dette, qui a été largement remis en cause dès le passage à l’euro alors qu’il était, à la création du pacte de stabilité et de croissance, considéré comme aussi important que celui du déficit^[11], « opérationnel ». Une référence numérique a ainsi été définie pour apprécier si le ratio de la dette publique au produit intérieur brut diminue suffisamment et s’approche à un rythme satisfaisant de la valeur de référence. Plus précisément, le rapport entre la dette publique et le PIB ne sera considéré comme diminuant suffisamment en s’approchant des 60% que si l’écart par rapport à la valeur de référence s’est réduit sur les trois années précédentes à un rythme de l’ordre d’un vingtième par an. Le non respect de ce critère numérique ne déclenchera toutefois pas automatiquement l’ouverture d’une procédure pour dette excessive. Sur le fondement de l’article 126, § 3 TFUE, la Commission devra en effet tenir compte de l’ensemble des « facteurs pertinents » lorsqu’elle élaborera un rapport concernant un Etat membre pour lequel elle estimera qu’il existe un risque de déficit ou de dette excessifs. Il est certes fait mention dans le règlement de « circonstances aggravantes »^[12] et de « circonstances atténuantes »^[13] mais généralement les facteurs pertinents permettent à un Etat d’échapper à une procédure en la stoppant^[14].

L’approfondissement de la discipline budgétaire a également été réalisé par la création d’une nouvelle procédure élargissant le périmètre de la surveillance économique à la détection rapide et à la prévention de la survenance de déséquilibres macroéconomiques. Le règlement 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques^[15] fonde cette nouvelle procédure sur l’utilisation d’un tableau de bord indicatif qui comporte un nombre limité d’indicateurs économiques et financiers présentant un intérêt pour la détection des déséquilibres macroéconomiques assortis de seuils indicatifs correspondants. Le franchissement d’un ou de plusieurs de ces seuils sera étudié par la Commission, dans un rapport contenant une analyse économique, pour déterminer s’il révèle l’apparition éventuelle de déséquilibres macroéconomiques dans l’Etat membre concerné. Ce rapport sera ensuite examiné dans le cadre de la surveillance multilatérale visée à l’article 121, § 3 TFUE par le Conseil ou l’Eurogroupe. Compte tenu des discussions qui y seront tenues, la Commission procèdera à un bilan approfondi portant sur les Etats présentant des déséquilibres macroéconomiques graves ou qui menacent le bon fonctionnement de l’UEM. Sur le fondement de ce bilan approfondi, le Conseil pourra adresser aux Etats concernés les recommandations qui s’imposeront et lancer la procédure concernant les déséquilibres excessifs.  

Enfin, la crédibilité de la surveillance budgétaire est largement dépendante de la fiabilité des statistiques qui sont transmises à la Commission. Or, la crise des finances publiques grecques a démontré les faiblesses du cadre de gouvernance révisé pour les statistiques alors même que ce dernier avait été renforcé par le règlement 479/2009 du 25 mai 2009 relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité CE^[16]. Dans son rapport sur les statistiques du déficit et de la dette publics de la Grèce^[17], la Commission mettait en évidence leur mauvaise qualité, notamment depuis 2004. Elle l’imputait à la faiblesse méthodologique et aux procédures techniques insuffisantes de l’institut statistique grec (NSSG), à une gouvernance inappropriée caractérisée par un manque de coopération entre les différentes institutions grecques chargées des notifications PDE mais également à des pressions politiques...

Aussi, le 26 juillet 2010, le Conseil a adopté le règlement 679/2010 portant modification du règlement 479/2009 en ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs^[18]. Il permet à la Commission (Eurostat), « dans certains cas exceptionnels » qu’il liste, d’avoir des droits d’accès supplémentaires à un ensemble plus vaste d’informations jugées nécessaires à l’évaluation de la qualité des données, mais aussi aux comptes des entités publiques ainsi qu’aux informations comptables ayant servi à leur établissement^[19]. Et, le paquet législatif relatif à la gouvernance économique intègre la directive 2011/85 du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres^[20]. Pour assurer une cohérence avec le cadre budgétaire de l’Union, la directive définit des exigences minimales relatives aux éléments fondamentaux des cadres budgétaires nationaux - les aspects compatibles et statistiques et les pratiques en matière de prévision - afin de favoriser la transparence et de faciliter le suivi des évolutions budgétaires et, in fine, de garantir l’efficacité de la procédure concernant les déficits excessifs.

Pour être efficace, le renforcement de la discipline budgétaire dans l’Union européenne ne pouvait se départir de celui des sanctions, trop incohérentes, pour assurer la crédibilité du pacte de stabilité et de croissance. Aussi, les règlements 1173/2011 et 1174/2011 viennent durcir les mécanismes de suivi du pacte, notamment pour les Etats de la zone euro.

II/ Un durcissement des mécanismes de suivi 

Pour assurer l’effectivité des mécanismes de coordination des politiques économiques nationales, le paquet législatif inclut le recours à de nouvelles sanctions d’ordre  financier. 

Le règlement 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro^[21] met en place un nouveau mécanisme d’exécution pour renforcer le volet préventif du pacte. En cas d’écart persistant ou particulièrement grave et important par rapport à une politique budgétaire prudente, le Conseil adressera aux Etats concernés de la zone euro, une recommandation, sur le fondement de l’article 121, § 4 TFUE, l’invitant à adopter les mesures d’ajustement nécessaires. Sur le fondement de l’article 136 TFUE, lui sera également imposé, dès que cette recommandation sera adoptée, de constituer un dépôt portant intérêt de 0,2% de son PIB de l’année précédente qui lui sera restitué lorsque le Conseil aura constaté une mise en conformité avec ses obligations.

Ce même règlement modifie également la procédure pour déficit excessif dont les sanctions étaient, selon la Commission, peu dissuasives parce qu’elles intervenaient trop tard. Aussi, est introduit, pour les Etats de la zone euro, une nouvelle série de sanctions qui interviendront plus tôt et de manière graduée. Premièrement, la décision de placer un Etat en « déficit excessif », l’obligera à déposer un dépôt ne portant pas intérêt, de 0,2% de son PIB qui sera converti en amende si les recommandations visant à corriger on déficit excessif ne sont pas respectées. Si le non respect de ses obligations par l’Etat concerné se poursuit, la sanction sera aggravée conformément aux dispositions actuelles relatives au volet correctif du pacte.

La nouvelle procédure concernant les déséquilibres excessifs est également dotée par le règlement 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 de mesures d’exécution. Il y est prévu que les Etats de la zone euro qui persisteront à ne pas respecter les recommandations du Conseil les invitant à corriger leurs déséquilibres macroéconomiques excessifs feront l’objet d’une amende annuelle d’un montant de 0,1% du PIB enregistré l’année précédente^[22].   

Il est notable que les sanctions prévues dans ces règlements seront décidées selon une « procédure de vote inversée » qui promeut une certaine automaticité. Les sanctions y sont en effet considérées comme étant adoptées lorsqu’il sera reconnu qu’un Etat ne respecte pas ses obligations à moins que le Conseil, statuant à la majorité qualifiée et sans qu’il soit tenu compte du vote de l’Etat concerné par la proposition de sanction, ne s’y oppose dans un délai de dix jours. Ce dernier pourra également décider, à l’unanimité, d’en réduire le montant ou, lorsqu’il s’agira de la procédure de déficit excessif, sur la base d’une proposition spécifique de la Commission si des circonstances exceptionnelles le justifient ou à la suite d’une demande motivée de l’Etat concerné.        

De même, alors que le renforcement de la surveillance budgétaire concerne l’ensemble des Etats de l’Union européenne, seuls les Etats de la zone euro sont concernés par ces nouvelles sanctions parce que l’intensification de leurs interdépendances économiques induites par l’euro rend un renforcement de la coordination de leurs politiques économiques indispensables pour assurer le bon fonctionnement de l’UEM. Toutefois, les Etats candidats à l’entrée dans la zone euro, à la différence des Etats bénéficiant d’une exemption permanente, semblent vouloir y être astreints pour éviter la constitution d’une Europe à plusieurs vitesses^[23].

L’approfondissement de la discipline budgétaire dans la zone euro réalisé par l’adoption du paquet législatif portant réforme de la gouvernance économique a été effectué en raisonnant à traité constant. Ainsi, la suspension des droits de vote du représentant de l’Etat ne respectant pas ses obligations n’a pas été étudiée. Le rapport final du groupe de travail sur le renforcement de la gouvernance économique ne proposait pas non plus la possibilité d’une suspension des droits de vote mais prônait l’insertion, dans les différentes législations relatives aux dépenses de l’Union, de clauses de conditionnalité relatives au respect du pacte de stabilité. La privation de l’accès à certains financements européens, notamment aux fonds structurels et aux financements par la BEI, semble toutefois peu envisageable en ce que les Etats l’avaient rejetée concernant le volet correctif du pacte pour ne pas sanctionner les ressortissants et entreprises concernés de l’Etat en cause^[24]. En outre, la suspension du versement des fonds de cohésion est prévue, dans le cadre de l’UEM, par l’article 6, §1 du règlement 1164/94 instituant le fonds de cohésion^[25] lorsqu’un Etat bénéficiaire ne respecte pas le pacte de stabilité et n’a pas mis en œuvre un programme de stabilité ou de convergence visant à éviter un déficit excessif^[26] or, il n’a jamais été appliqué.

Lors du sommet de Deauville qui s’est tenu le 18 octobre 2010, la France et l’Allemagne étaient parvenus à dépasser cette situation de blocage en appelant à une révision des traités permettant de suspendre les droits de vote d’un Etat de la zone euro en cas de violation grave des principes de l’UEM^[27]... Depuis, si cette proposition de sanction semble avoir été définitivement abandonnée, les Etats de l’Union européenne, à l’exception notable du Royaume-Uni, se sont accordés pour adopter, d’ici le premier mars 2012, un nouveau traité, dont la trame devrait être connue début février 2012, pour encore approfondir les règles de discipline budgétaire dans l’Union et mettre en place des mécanismes de sanctions automatiques. 

Notes de bas de page

• Voir notamment KAUFFMANN (Pascal), CLERC (Olivier), « Vers une nouvelle gouvernance macroéconomique dans la zone euro », RUE, 2011, p. 1 et s.
• Décision 9614/10 des représentants des gouvernements des Etats membres de la zone euro réunis au sein du Conseil de l’Union européenne, 10 mai 2010, Ecofin 265, UEM 179.  
• Conseil européen de Bruxelles, conclusions de la présidence, 25 mars 2011, annexe I.
• Conseil européen de Bruxelles, conclusions de la présidence, 17 juin 2010.
• Rapport final du groupe de travail au Conseil européen, Renforcer la gouvernance économique de l’Union européenne,  Bruxelles, 21 octobre 2010.
• Règlement 1055/2005 modifiant le règlement 1466/97 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, 27 juin 2005, JOCE L 174/1, 7 août 2005.
• FITOUSSI (Jean-Paul), LE CACHEUX (Jacques), « La paralysie des politiques macro-économiques », in FITOUSSI (Jean-Paul) (sd.), Rapport sur l’état de l’Union européenne, Paris, Fayard, 2003, p. 73. 
• La rédaction de Problèmes économiques, « Pour ou contre le PSC ? », Problèmes économiques, numéro spécial, 15 octobre 2003, p. 30.
• Règlement 1175/2011 modifiant le règlement 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, 16 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011.
• Règlement 1177/2011 modifiant le règlement 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, 8 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011.
• PISANI-FERRY (Jean), « Réformer le Pacte de stabilité : pourquoi, comment ? », in Conseil d’analyses économiques, Réformer le Pacte de stabilité et de croissance, Paris, La Documentation française, rapport n°52, 2004, p. 11.
• Dans la proposition de règlement la Commission citait les « risques découlant de la structure de la dette, de l’endettement du secteur privé et des passifs potentiels liés au vieillissement démographique ». Proposition de règlement modifiant le règlement 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, 29 septembre 2010, COM (2010) 522 final, exposé des motifs.
• Pour l’appréciation de la dette devraient notamment être prises en compte comme circonstances atténuantes : la mise en œuvre de réformes relatives aux systèmes de retraite, les efforts d’assainissements budgétaires consenties en période de conjoncture favorable ou les investissements publics, ibidem ; voir également Commission des affaires européennes,Rapport d’information sur le gouvernement économique européen, 2010, Rapport n° 2922, p. 24. 
• Voir en ce sens LAYER (Fabrice), La gouvernance économique de l’Europe, Paris, L’Harmattan, 2005, p. 66.
• Règlement 1176/2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, 16 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011.
• Règlement 479/2009 relatif à l’application  du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne, 25 mai 2009, JOUE L 145, 10 juin 2009, p. 1.
• Commission européenne, Rapport sur les statistiques du déficit et de la dette publics de la Grèce, janvier 2010, COM (2010) 1 final.
• Règlement 679/2010 portant modification du règlement  479/2009 en ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs, 26 juillet 2010, JOUE L 198/1, 30 juillet 2010.
• Ibidem, article 11 ter.
• Selon la directive un cadre budgétaire national est l’ensemble des éléments qui forment la base de la gouvernance budgétaire nationale, autrement dit la configuration institutionnelle propre à un pays donné qui détermine l’élaboration de sa politique budgétaire nationale, notamment les systèmes de comptabilité publique, des statistiques, des pratiques de prévision, des règles budgétaires chiffrées, des procédures budgétaires et des relations budgétaires entre sous-secteurs des administrations publiques. Directive 2011/85sur les exigences applicables aux  cadres budgétaires des Etats membres, 8 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011, article 2.
• Règlement 1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, 16 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011.
• Règlement 1174/2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro, 16 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011.
• Commission des affaires européennes, Rapport d’information sur le gouvernement économique européen, précité, p. 26. 
• LOUIS (Jean-Victor), SECHE (Jean-Claude), WOLFCARIUS (Marie), MARGELLOS (Théophile), MARCHIPONT (Jean-François), Le droit de la CEE, Union économique et monétaire, Cohésion économique et sociale, Politique industrielle et technologie européenne, Commentaire Mégret, Bruxelles, Editions de l’ULB, 1995, 2ème édition, p. 49.
• Règlement 1164/94 instituant le Fonds de cohésion, 16 mai 1994, JOCE L 330, 25 mai 1994. 
• Règlement 1264/99 modifiant le règlement n° 1164/94 instituant le Fonds de cohésion, 21 juin 1999, JOCE L 161, 26 juin 1999.
• Déclaration du Président de la République française et de la Chancelière de la République fédérale d’Allemagne, Deauville, 18 octobre 2010.