Les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) sont des maladies neurodégénératives dont l’issue est fatale. Elles peuvent infecter les ovins, les caprins et les bovins. Au sein de cette catégorie il est possible de distinguer les pathologies suivantes : l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), la plus connue, mais aussi la tremblante classique et la tremblante atypique dont les caractères et la possibilité de contagion diffèrent.

Partant du principe que l’ESB peut théoriquement infecter les ovins et les caprins, des mesures pour la prévention et d’éradication des EST chez ces derniers ont été envisagées. Le Parlement et le Conseil ont adopté le règlement n° 999/2001 qui rassemble les dispositions existantes en matière de lutte contre les EST. Il prévoit, entre autres, des mesures concernant les animaux suspectés d’avoir été infectés par une EST allant jusqu’à la destruction. Par ailleurs, il impose à chaque État membre de mettre en place un programme annuel de surveillance pour les ovins et les caprins se faisant sur la base d’un dépistage à l’aide de « tests rapides » portant sur des échantillons de population.

Pour tenir compte de l’évolution des connaissances scientifiques, le règlement a été modifié et complété à plusieurs reprises entre 2001 et 2007. Ces modifications ont notamment porté sur des mesures de lutte contre les EST chez les ovins et les caprins eu égard à l’évolution des connaissances scientifiques. Le 26 juin 2007, la Commission a adopté le règlement n° 727/2007 (JO L 165, p. 8) à l’encontre duquel la République française a introduit un recours devant le Tribunal ainsi qu’une demande en référé en s’appuyant sur la méconnaissance du principe de précaution (Trib. UE, 9 septembre 2011,République française c/ Commission, aff. T-257/07).

Ce principe général du droit de l’Union découlant des dispositions des Traités impose aux autorités concernées de prendre les mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques. Dans le domaine de la sécurité alimentaire, il se matérialise à travers l’article 7 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire (JO L 31, p. 1).

Ce dernier permet l’adoption de mesures provisoires de gestion du risque nécessaires pour assurer un niveau élevé de protection de la santé lorsqu’une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé, mais qu’il subsiste une incertitude scientifique. Ces mesures peuvent être prises sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (voir, CJCE, 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a., C‑236/01, Rec. p. I‑8105, pt 111). Elles sont proportionnées, non discriminatoires, transparentes, cohérentes et sont réexaminées dans un délai raisonnable (pts. 82 et s.).

Le processus de mise en œuvre du principe de précaution comprend trois étapes : l’identification des effets potentiellement négatifs découlant d’un phénomène, l’évaluation des risques pour la santé publique, la sécurité et l’environnement et, pour finir, lorsque les risques potentiels identifiés dépassent le seuil de ce qui est acceptable pour la société, la gestion du risque par l’adoption de mesures de protection appropriées. La Cour précise sur les deux dernières étapes de la procédure que les institutions ne peuvent adopter une approche purement hypothétique du risque et orienter leurs décisions à un niveau de « risque zéro » (pt. 79). En outre, les institutions ont sur ces éléments éminemment subjectifs un large pouvoir d’interprétation (pts. 84 et s.) qui implique un contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation de la part du juge de l’UE.

Ces considérations faites, le Tribunal se prononce ensuite sur le moyen unique tiré de la violation du principe de précaution, qui se divise en plusieurs branches.

La République française avance d’une part que, dans le cadre de l’évaluation des risques, la Commission n’aurait pas tenu compte des incertitudes scientifiques en ce qui concerne le risque de transmissibilité à l’homme des EST autres que l’ESB. Les autorités françaises reprochent aussi trois autres éléments à la Commission : elle n’aurait pas fait évaluer scientifiquement la fiabilité des « tests rapides », aurait ignoré les incertitudes scientifiques quant à la fiabilité des tests de discrimination entre ESB et autres tremblantes et, pour finir, n’aurait pas fait évaluer en temps voulu les risques résultant de l’adoption des mesures contestées.

La République française estime d’autre part que, dans le cadre de la gestion des risques, pour l’adoption des mesures contestées par le législateur de l’Union, la Commission s’est fondée sur un double postulat relatif à l’absence de transmissibilité à l’homme des EST autres que l’ESB et à la fiabilité des tests de discrimination afin de distinguer la tremblante de l’ESB. Or, selon la France, les données scientifiques les plus récentes, à savoir les conclusions de l’Agence européenne de la sécurité des aliments (EFSA) dans ses avis du 8 mars 2007 et du 24 janvier 2008, feraient état d’importantes incertitudes concernant ces deux postulats.

De son côté, la Commission estime qu’en prenant en compte l’intégralité des avis scientifiques disponibles, elle pouvait conclure qu’un allègement de la réglementation entraînerait un niveau de risque acceptable pour la société. Elle estime également que la France tente de se substituer à elle dans le cadre de la gestion du risque, voire demande au Tribunal de sortir de sa compétence en substituant sa propre appréciation du niveau de risque acceptable pour la société à celle de la Commission.

Après de très longs développements basés sur des considérations principalement scientifiques, le Tribunal estime que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation à la fois dans l’évaluation du risque pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, dans l’appréciation du niveau de risque acceptable pour la société et dans la gestion qui en découle.

Néanmoins, l’analyse de cet arrêt donne l’impression d’une grande incertitude scientifique relative, entre autres, à la divergence d’appréciations sur une même situation entre les experts nationaux français et les experts de l’Union européenne. De plus, l’interprétation des autorités françaises et des autorités européennes ou britanniques des avis scientifiques sont contradictoires. Enfin, il n’existe pas de consensus sur le niveau de risque acceptable ni sur sa gestion. Dès lors il est permis de relire attentivement le principe de précaution qui doit être mis en œuvre sans attendre que la réalité et la gravité des risques soient pleinement démontrées, lorsqu’une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs même s’il subsiste une incertitude scientifique…