Droit institutionnel de l'Union

La protection de la liberté d’expression des eurodéputés contre le Parlement européen

Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319 et Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320



Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320

« Le problème ne vient pas du fait que les immigrants nous submergent, mais du fait que ce sont des immigrants inappropriés. Ils ne veulent pas du tout travailler à Bayerische Motorwerke ni chez Aldi. On leur a promis d’importantes allocations et ils veulent recevoir d’importantes allocations. Une fois déjà, [j’ai fait allusion à eux], ce qui m’a coûté 3 000 euros, mais un diplomate congolais a dit que l’Europe était submergée par le cloaque africain. Alors, nous pouvons être fiers du fait que nous avons libéré une partie de l’Afrique de ce cloaque, mais notre devoir est de faire entendre raison à ces gens. Eh bien, rien ne fait entendre raison mieux que la faim. Il faut cesser de leur payer les allocations et tout simplement les forcer à travailler. Et vu que l’exemple, c’est le meilleur enseignant, nous devons leur donner l’exemple et cesser de payer les allocations à nous-mêmes également, car nous démoralisons nos propres gens aussi. »

Ces propos, tenus en séance plénière du Parlement européen le 7 juin 2016 par Janusz Korwin-Mikke, s’inscrivent dans la continuité des coups d’éclat du parlementaire polonais : « Ein Reich, ein Volk, ein Ticket » ponctué d’un salut nazi, à propos du billet de train unique, en séance du 7 juillet 2015 ; « politique absurde qui inonde l’Europe avec des déchets humains », à propos de l’accueil des migrants, en séance du 8 septembre 2015 ; « aussi, je pense que l’Union européenne devrait être détruite », concluant chacune de ses interventions au Parlement, quel qu’en soit le thème…

Comme à chaque fois, le Bureau du Parlement a pris des sanctions à son endroit, en l’espèce par une décision du 5 juillet 2016 lui infligeant une amende et une suspension temporaire des activités du Parlement sur le fondement des articles 11 et 166 de son Règlement intérieur. Cependant, cette fois-ci, M. Korwin-Mikke a considéré qu’il avait été irrégulièrement sanctionné et a présenté un recours préalable devant le Président du Parlement, qui a confirmé les sanctions 1er août 2016. Par une requête du 2 novembre 2016, M. Korwin-Mikke a alors demandé au Tribunal de l’Union européenne d’annuler la décision du 5 juillet 2016 ainsi que celle du Président du Parlement la confirmant.

Le 14 mars 2017, le parlementaire est sanctionné une nouvelle fois par le Bureau pour ses déclarations en séance plénière du 1er mars 2017 : « Connaissez-vous le palmarès des femmes lors des Olympiades polonaises de physique théorique ? Quelle était la position de la meilleure femme ou fille ? Je peux vous le dire : 800. Et vous savez combien de femmes se trouvent parmi les cent premiers joueurs d’échecs ? Je vous le dis : pas une. Et bien sûr, les femmes doivent gagner moins que les hommes parce qu’elles sont plus faibles, plus petites et moins intelligentes, elles doivent gagner moins. C’est tout. ». Confirmée par le Président du Parlement le 3 avril 2017, cette sanction est également contestée devant le Tribunal par une requête introduite le 2 juin 2017.

Dans les deux cas, le parlementaire soutenait principalement que sa liberté d’expression, telle que garantie par l’article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme, avait été violée et que les décisions attaquées avaient méconnu le champ d’application de l’article 166 du Règlement intérieur, fondement des sanctions. En réponse, le Bureau se prévalait de ce que les propos de M. Korwin-Mikke avaient dépassé les limites de sa liberté d’expression par leur caractère blessant à l’égard d’autres personnes, mais aussi en ce qu’ils portaient atteinte à la dignité du Parlement, dont la préservation s’impose aux parlementaires en vertu de l’alinéa 3 de l’article 11 du Règlement intérieur.

Le Tribunal, habitué à connaître de la liberté d’expression des parlementaires à travers le contentieux de la levée de leur immunité dans le cadre d’une procédure judiciaire, était ici confronté à une question nouvelle : le Parlement européen peut-il lui-même, par des mécanismes de discipline interne, sanctionner les propos de M. Korwin-Mikke ?

Par deux arrêts du 31 mai 2018, le Tribunal répond par la négative, en annulant les sanctions infligées au parlementaire. A cette occasion, inspiré par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, il dégage un régime général de protection renforcée de la liberté d’expression de l’ensemble des parlementaires (I), dont il fait une application immédiate au profit de M. Korwin-Mikke (II).

I. L’établissement d’un régime de protection renforcée de la liberté d’expression des parlementaires par le Tribunal de l’Union européenne

Le Tribunal, constatant l’inexistence d’un régime de protection spécifique de la liberté d’expression des parlementaires face aux sanctions disciplinaires du Parlement, est conduit à en dégager un en tirant toutes les conclusions de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme en matière de liberté d’expression des parlementaires (A), ouvrant la voie à une interprétation exigeante du Règlement intérieur (B).

A. Le constat des restrictions possibles à la liberté d’expression des parlementaires par l’application de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme

M. Korwin-Mikke, en invoquant au soutien de sa requête la liberté d’expression telle que garantie par l’article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme, a naturellement poussé le Tribunal à rechercher au sein de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme l’existence d’une protection susceptible de lui bénéficier.

On peut s’étonner du moyen présenté en défense selon lequel « la jurisprudence de la Cour EDH invoquée par le requérant ne serait donc pas applicable au cas d’espèce »[1]. Le Tribunal rappelle en effet immédiatement qu’« il découle de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte que les droits contenus dans celle-ci, correspondant à des droits garantis par la CEDH, ont le même sens et la même portée que ceux que leur confère la CEDH. […] Le sens et la portée des droits garantis sont déterminés non seulement par le texte de la CEDH, mais aussi, notamment, par la jurisprudence de la Cour EDH. […] De surcroît, il doit être relevé que cette équivalence entre les libertés garanties par la Charte et celles garanties par la CEDH a été énoncée formellement concernant la liberté d’expression »[2]. Il n’y a ainsi aucune difficulté : le Tribunal peut (et doit) procéder à la transposition de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme en matière de liberté d’expression des parlementaires.

Le Tribunal commence alors par rappeler que la liberté d’expression de M. Korwin-Mikke « vaut non seulement pour les informations ou pour les idées accueillies avec faveur ou considérées comme étant inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l’État ou une fraction quelconque de la population », reprenant les termes connus de l’arrêt Handyside[3].

Toutefois, M. Korwin-Mikke n’est pas qu’un individu, il est également parlementaire. Le Tribunal relève alors que la Cour européenne des droits de l’Homme a eu récemment l’occasion de se prononcer précisément sur les limitations dont la liberté d’expression des parlementaires peut faire l’objet : « il importe de relever que la Cour EDH, d’une part, a lié la possibilité pour un parlement de sanctionner le comportement d’un de ses membres à la nécessité de veiller au bon ordre des travaux parlementaires et, d’autre part, a reconnu aux parlements une large autonomie pour réglementer la manière, le moment et le lieu choisis par les parlementaires pour leurs interventions (le contrôle exercé par la Cour EDH étant en conséquence restreint), mais, en revanche, une très faible latitude pour encadrer la teneur des propos tenus par les parlementaires (le contrôle exercé par la Cour EDH étant en conséquence plus rigoureux). Dans sa jurisprudence, elle évoque, à cet égard, uniquement « une certaine dose de réglementation […] nécessaire afin de faire échec à des moyens d’expression tels que des appels directs ou indirects à la violence » »[4]. Le Tribunal en déduit que le « règlement interne d’un parlement ne pourrait prévoir la possibilité de sanctionner des propos tenus par les parlementaires que dans l’hypothèse où ceux-ci porteraient atteinte au bon fonctionnement du Parlement ou représenteraient un danger sérieux pour la société tel que des appels à la violence ou à la haine raciale »[5].

Autrement dit, le Règlement intérieur du Parlement européen ne saurait restreindre la liberté d’expression des parlementaires que si son usage a pour objet ou pour effet d’empiéter sur les droits procéduraux des autres parlementaires ou d’exprimer un appel à la violence ou assimilé. C’est à la lumière de ces principes que doivent être interprétées les dispositions des articles 11 et 166 du Règlement intérieur, bases légales des sanctions infligées à M. Korwin-Mikke.

B. La réinterprétation du Règlement intérieur du Parlement européen dans le cadre de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme

Se faisant mutuellement référence, les articles 11 et 166 du Règlement intérieur prévoient que « le comportement des députés […] préserve la dignité du Parlement[,] le non-respect de ces éléments et de ces règles [pouvant] conduire à l’application de mesures conformément aux articles 165, 166 et 167 »[6] et que « dans le cas où un député trouble la séance ou perturbe les travaux du Parlement d’une manière grave en violation des principes définis à l’article 11, le Président adopte une décision motivée prononçant la sanction appropriée »[7].

Cet entrelacement a laissé le Bureau du Parlement penser que pourrait prospérer le moyen selon lequel des propos portant atteinte à la dignité du Parlement constitueraient en eux-mêmes une « perturbation grave » des travaux du Parlement, et par-là, fonderaient une sanction à l’encontre de celui qui les aurait prononcés. Il n’en est rien.

Le Tribunal constate d’abord que la rédaction de l’article 11 n’implique pas, par l’usage du terme « pouvoir », que la violation des obligations soit en elle-même constitutive de l’une des conditions posées à l’article 166[8]. Il précise ensuite qu’une interprétation littérale de l’article 166 ne peut conduire qu’à comprendre la violation des obligations de l’article 11 comme une « condition supplémentaire » nécessaire à la sanction sur le fondement du trouble de la séance ou de la perturbation des travaux du Parlement, et en aucun cas comme un motif d’incrimination autonome[9].

Poussant jusqu’au bout l’approche littéraliste à laquelle il s’astreint, le Tribunal affirme que quand bien même l’article 11 aurait pu constituer un motif d’incrimination autonome, la notion de « dignité du Parlement » serait trop vague pour constituer autre chose qu’une restriction arbitraire de la liberté d’expression des parlementaires[10] ; dans le même esprit, seul un « comportement » serait susceptible d’être sanctionné, et en aucun cas des propos, paroles ou discours[11].

Après avoir ainsi dégagé un régime répondant à la fois à la nécessité de protéger particulièrement la liberté d’expression des parlementaires et à la nécessité de les protéger, au-delà des procédures judiciaires, contre les procédures disciplinaires, le Tribunal fait une application directe de celui-ci.

II. La mise en œuvre du régime de protection renforcée de la liberté d’expression des parlementaires par le Tribunal de l’Union européenne

L’interprétation rigoureusement littérale du Règlement intérieur, impliquée par les développements antérieurs, a pour conséquence de rendre impossible toute sanction de la teneur des propos d’un parlementaire en l’état actuel du Règlement (A). Le Tribunal prend toutefois la peine de vérifier que les conditions de l’article 166 n’étaient pas remplies pour sanctionner M. Korwin-Mikke et le contrôle qu’il opère à cette occasion peut apparaître surprenant (B).

A. L’irrégularité automatique de toute sanction de la teneur des propos en l’état actuel du Règlement intérieur

Pour sanctionner régulièrement M. Korwin-Mikke, les conditions posées à l’article 11 auraient dû être satisfaites séparément et cumulativement à celles, dans l’une ou l’autre de ses branches, de l’article 166. Cette interprétation fait tomber l’essentiel de l’argumentation du Parlement, qui reposait sur une confusion entre la vérification des différentes conditions ; par exemple, il considérait que la perturbation des travaux était la « conséquence directe de la violation des principes visés à l’article 11 »[12], argumentation n’ayant pas sa place dans la lecture du Règlement intérieur faite par le Tribunal.

Il revient toutefois au juge d’apprécier les faits. Ce dernier doit vérifier si, d’une part, une obligation à laquelle était tenu M. Korwin-Mikke par l’article 11 a été violée, et si, d’autre part, le député a gravement perturbé les travaux du Parlement ou troublé la séance.

Concernant le non-respect de l'obligation de l’article 11, le Tribunal donne du « comportement » susceptible d’être sanctionné une définition si stricte qu’elle exclut les propos, paroles ou discours, c’est-à-dire le champ-même de la liberté d’expression[13]. Le Tribunal en déduit d’ailleurs logiquement que « les articles 11 et 166 du règlement intérieur, dans leur version applicable à la présente affaire, doivent être interprétés comme ne permettant pas de sanctionner un député en raison de propos tenus dans le cadre de ses fonctions parlementaires » [14].

La simple reformulation des articles 11 et 166 ne suffirait donc pas à donner au Parlement les moyens de sauver son système disciplinaire actuel. C’est bien à l’évacuation complète de l’article 11 et au resserrement de l’article 166 autour des seuls motifs de sanction permis par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme qu’il devra procéder.

B. L’étrange appréciation du « trouble de la séance » au regard des réactions de l’auditoire

Concernant la perturbation des travaux, le Tribunal ne s’y arrête pas, prenant acte de ce que le moyen avancé par le Parlement selon lequel cette perturbation aurait été constituée par la violation de l’article 11 ne tient plus, et de ce que le Parlement n’avance aucun autre élément permettant de l’établir.

Cependant, concernant le trouble de la séance, le Tribunal prend l’initiative de vérifier son absence en observant les réactions des autres parlementaires aux propos de M. Korwin-Mikke, celles-ci se résumant à une brève réponse dans un cas[15] et une procédure dite du « carton bleu » dans l’autre[16]. Ce faisant, il semble déduire l’absence de trouble de la séance de l’absence de réaction significative des contradicteurs de M. Korwin-Mikke. On peut s’en étonner.

D’une part, un tel contrôle est contradictoire avec le raisonnement général que vient de développer le Tribunal, dont il ressort qu’un propos ne peut être sanctionné que s’il a empiété sur les droits procéduraux des autres députés ou s’il constitue un appel à la violence ou à la haine raciale. Il est ainsi surprenant que le Tribunal, après avoir créé un régime liant la protection de l’orateur à sa discipline procédurale et au contenu non-violent de ses propos, fasse reposer sa sanction ultime sur les réactions de l’auditoire, ce qui revient à inciter ses adversaires politiques à exprimer une indignation telle qu’elle provoque un trouble de la séance et crée par-là même le fondement d’une sanction.

D’autre part, et dans la continuité des développements précédents, un tel contrôle serait incohérent avec l’attention habituellement portée par le Parlement lui-même à l’indépendance de ses membres en matière de levée de l’immunité de l’article 9 du protocole n°7 sur les privilèges et immunités de l’Union européenne. En s’interrogeant sur les intentions de la personne qui demande la levée de l’immunité, le Parlement cherche à protéger les parlementaires contre les manœuvres purement malveillantes de la part de leurs adversaires politiques. Il serait regrettable que le juge n’endosse pas un rôle analogue en matière de protection des parlementaires contre les sanctions disciplinaires d’un Bureau dominé par un courant politique qui n’est pas nécessairement le leur, puisqu’il est certain que le Parlement n’est pas en position de prémunir le député contre son propre « fumus persecutionis ».

Si les politiques invoquent parfois l’obstacle juridique pour expliquer leur inaction, il est d’autres fois, comme dans ces affaires, où c’est le droit lui-même qui leur rappelle ses propres limites : la reconnaissance du « vrai » et du « bon » est – heureusement – hors de sa portée. Dès lors, en matière de liberté d’expression, a fortiori au sein d’un organe délibérant, le recours à la sanction juridique n’est qu’un aveu d’échec des éventuels contradicteurs et renforce le propos même que l’on a voulu taire. En protégeant ainsi le propos dans son expression, le juge ne fait ni acte de soutien, ni acte de faiblesse, mais invite les parlementaires à le détruire durablement en le combattant dans sa substance.

Notes de bas de page

  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §34.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §39 ; Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §38.
  • V. Cour EDH, 7 décembre 1976, Handyside c. Royaume-Uni, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 49.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §48 et 49 et Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §47 et 48, citant Cour EDH, 17 mai 2016, Karácsony et autres c. Hongrie, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, § 138 à 141.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §50 ; Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §49.
  • Règlement intérieur du Parlement européen, Art. 11, 1° al. 1 et 3° al. 4.
  • Règlement intérieur du Parlement européen, Art. 166, 1° al. 1.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §64 ; Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §62.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §65 ; Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §63.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §66 ; Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §64.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §67 ; Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §65.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §61 ; Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §60.
  • À moins que « l’expression » ne passe par le corps, comme lorsque M. Korwin-Mikke réalisait un salut nazi en séance plénière du 7 juillet 2015.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §68. Il faut remarquer, comme c’est rarement le cas dans ces deux affaires, que les deux décisions diffèrent dans leurs rédactions : « les articles 11 et 166 du règlement intérieur doivent être interprétés comme ne permettant pas de sanctionner un député en raison de propos tenus dans le cadre de ses fonctions parlementaires en l’absence de trouble grave de la séance ou de perturbation grave des travaux du Parlement » (Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §70). Il est probable que cette différence tienne uniquement à la réécriture partielle du Règlement intérieur entre les deux affaires, les éléments sur lesquels se fonde le Tribunal pour justifier l’impossibilité de sanctionner les propos étant, eux, identiques dans les deux versions.
  • Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-352/17, ECLI:EU:T:2018:319, §60.
  •  Trib. UE, sixième chambre élargie, 31 mai 2018, Janusz Korwin-Mikke c. Parlement européen, Aff. T-770/16, ECLI:EU:T:2018:320, §59.

Auteurs


Alexandre Cagnimel

Pays : France