A. Pas d’obligation de notifier formellement et au préalable la responsabilité de l’Etat auprès duquel le demandeur a volontairement introduit sa demande

Dans un premier temps du raisonnement, le Tribunal de Sofia demandait à la CJUE de se prononcer sur le champ d’application ratione temporis et materiae du Règlement Dublin III, et plus spécifiquement sur la question de savoir si ce dernier s’applique quand une procédure de transfert est envisagée, ou, dès qu’une demande de protection internationale est introduite. Dans la continuité de sa jurisprudence Mengesteab (CJUE, 26 juillet 2017, Aff. C-670/16, Tsegezab Mengesteab c/ Bundesrepublik Deutschland, ECLI:EU:C:2017:587), la CJUE a rappelé que le Règlement Dublin III s’applique à partir du moment où la demande de protection internationale est introduite (§47-48), indépendamment de la question de savoir s’il ressort, déjà au stade de la présentation de celle-ci, que plus d’un Etat membre pourrait être considéré comme responsable de son examen.

Une fois le champ d’application du Règlement Dublin III rappelé, la CJUE devait déterminer si l’Etat membre auprès duquel une demande de protection internationale a été déposée est dans l’obligation (ou pas) de prendre une décision expresse sur sa propre responsabilité, puis de la notifier au requérant, avant même que ses autorités ne puissent procéder à l’examen au fond de celle-ci. Pour répondre négativement à cette question, la CJUE s’est appuyée sur trois arguments.

La Cour a d’abord constaté que rien dans le libellé de l’article 3 §1 du Règlement Dublin ne prévoit d’obligation à la charge des Etats membres de prendre une décision explicite établissant leur propre responsabilité (§51). Ensuite, la Cour a procédé à une analyse contextuelle et comparative de cet article à la lumière des droits et garanties reconnus aux demandeurs d’asile dans la mise en œuvre des mécanismes de Dublin (§52). Elle a ainsi relevé que l’article 4 du Règlement prévoit bien, au sein du chapitre consacré aux « Principes généraux et garanties », un droit des demandeurs d’être informé sur les critères et procédure de détermination de l’Etat membre responsable (§52). Elle a également relevé qu’au sein de la Section IV portant sur les « Garanties Procédurales », les Etats ont l’obligation de notifier aux demandeurs d’asile l’adoption d’une décision de transfert vers un autre Etat membre (§54). Or, contrairement à ces dispositions spécifiques, la Cour souligne le fait que le Règlement ne prévoit aucune procédure particulière pour le cas où l’Etat arrive à la conclusion selon laquelle il est lui-même compétent (§54). Autrement dit, si l’Etat a l’obligation de déterminer l’Etat membre responsable de la demande d’asile qui a été introduite sur son territoire, aucune disposition textuelle ne l’oblige à prendre une décision formelle par laquelle il reconnaît sa propre responsabilité. Enfin, comme l’explique la CJUE, cette conclusion contribue à rendre effectifs les objectifs même du Règlement Dublin, à savoir désigner par des règles claires et rapides l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection (§55). En conclusion, la réponse de la CJUE ne souffre d’aucune ambiguïté : l’Etat membre n’est pas obligé d’adopter une décision formelle par laquelle il reconnaît sa propre responsabilité pour examiner une demande de protection internationale, ni de la notifier au demandeur.

Si l’analyse juridique est fondée, on peut toutefois se demander si elle ne pourrait pas être défavorable aux demandeurs d’asile dans la mesure où elle semble les priver d’une décision explicite les informant du fait que l’Etat auprès duquel ils ont déposé leur demande d’asile est bien l’Etat responsable de son examen. Mais, nous ne le pensons pas. En effet, dans un contexte dans lequel les Etats cherchent à s’exonérer chaque jour un peu plus de leurs obligations de protection, on voit mal un Etat procéder à l’examen au fond d’une demande alors qu’il n’a pas établi en être l’Etat responsable. Ce constat reste valable même dans les cas minoritaires où ce sont les requérants qui demandent volontairement à ce que leur demande de protection déposée dans un Etat membre A soit prise en charge par un autre Etat membre B au titre du rapprochement familial (article 7, 9, 10 et 11 du Règlement Dublin III). Autrement dit, il est peu probable que la décision de l’Etat membre de procéder à l’examen au fond d’une demande de protection qu’un demandeur a déposée sur son territoire aille à l’encontre de sa volonté. Ce constat reste tout aussi pertinent si l’Etat dans lequel la demande de protection a été introduite s’appuie sur les clauses discrétionnaires de l’article 17 pour reconnaître sa propre responsabilité. Notons tout d’abord que la Cour n’a pas apporté de réponse à ce cas hypothétique spécifique, au contraire de l’Avocat général dans ses Conclusions. Or, au terme d’une analyse exégétique très précise du libellé de l’article 17 (§28), ce dernier concluait que le recours à cette clause devrait impliquer l’adoption d’une décision formelle. Toutefois, selon l’Avocat général, l’objectif de cette obligation formelle ne se justifierait pas par la nécessité de protéger les droits des demandeurs, mais pas la nécessité d’informer les autres Etats membres et de préserver l’efficacité du système Dublin. De plus, même dans ce cas, si on se place du point de vue des demandeurs d’asile, il est peu probable que l’activation des clauses discrétionnaires ne leur soit défavorable. En effet, soit celles-ci résultent de motifs de nature humanitaire, soit elles sont le garde-fou contre l’obligation de les transférer dans un Etat membre dans lequel il existe des défaillances systémiques du système d’asile pouvant conduire à des violations de leurs droits fondamentaux (CourEDH, 21 janvier 2011, req. n° 30696/09, M.S.S c/ Belgique et Grèce). Autrement dit, même si la CJUE ne s’est pas prononcée sur le cas dans lequel un Etat s’estime responsable de l’examen d’une demande de protection internationale sur le fondement de l’activation des clauses de souveraineté, l’application de la solution dégagée dans l’arrêt Fathi ne porterait pas atteinte aux droits des demandeurs d’asile.

On peut même aller plus loin et considérer que la position de la Cour a fait preuve de réalisme salutaire. En effet, en exigeant a contrario que tous les Etats notifient, expressément et explicitement, leur propre responsabilité avant de procéder à l’examen au fond d’une demande de protection internationale, la Cour aurait contribuer à allonger et complexifier, si cela était encore possible, les procédures Dublin. Mais cela aurait surtout placé les demandeurs d’asile dans une situation d’incertitude juridique inconcevable, l’Etat membre dans lequel la demande a été déposée refusant de se prononcer sur sa responsabilité, bloquant de ce fait l’examen au fond de sa demande, alors même qu’aucun autre Etat membre ne pourrait être considéré comme responsable en vertu des critères de Dublin.

B. Pas d’examen d’office de la responsabilité de l’Etat en cas de recours

Dans la continuité des premières questions, la juridiction de renvoi demandait à la CJUE si, lorsqu’elle est amenée à statuer sur un recours introduit au titre de l’article 46 §1 de la Directive Procédure contre une décision de rejet d’une demande de protection internationale, elle avait l’obligation de vérifier d’office si les critères et procédures prévus par le Règlement Dublin III ont été correctement respectés. Autrement dit, dans le cadre d’une recours portant sur l’examen au fond d’une demande d’asile, les critères ayant conduit initialement à cette responsabilité devaient-ils être réexaminés d’office.

La réponse négative de la Cour est claire. Non seulement le Règlement Dublin III exclut, à l’article 2 d), les procédures de détermination de l’Etat responsable de ce qu’il faut inclure par l’expression « examen d’une demande de protection internationale », mais la Directive Procédure exclut également de son champ d’application, au considérant 53, les procédures Dublin établies entre Etats membres (§69-70).

Comme précédemment, faut-il y voir une restriction du droit au recours des demandeurs d’asile ? Nous ne le croyons pas non plus. Soit l’Etat membre ne s’estime pas responsable de la demande d’asile du requérant, et ce dernier dispose dans ce cas du droit de contester la notification de transfert (article 26 et 27 du Règlement Dublin III). Soit l’Etat membre s’est implicitement reconnu responsable et procède directement à l’examen au fond de sa demande d’asile, et dans ce cas, on ne voit pas pourquoi cette acceptation irait à l’encontre des intérêts du demandeur.

En conclusion, les solutions dégagées par la CJUE sur cette première thématique apparaissent donc réalistes et mesurées.

A. Pour une interprétation souple et large de la religion comme motif de persécution

Il était tout d’abord demandé à la CJUE de se prononcer sur les éléments constitutifs de la notion de religion en tant que motif de persécution.

De manière confuse, la juridiction de renvoi laissait supposer que le seul fait d’avoir, en soi, des convictions religieuses ne serait pas suffisant pour que les persécutions encourues puissent être rattachées au motif de la religion. Il faudrait en sus que le requérant soit identifié comme appartenant à une communauté religieuse traditionnelle et qu’il manifeste sa religion dans la sphère publique par des actes visibles (§73).

Outre que cette interprétation témoigne d’une confusion entre l’interprétation du motif de persécution et l’appréciation du lien de causalité[3], il ne fait aucun doute que la position de ce dernier est contraire à l’interprétation unanimement partagée en doctrine et en jurisprudence du motif de religion.

Comme l’Avocat général l’a lui-même mentionné (§41), l’UNHCR explique dans ses Principes directeurs que le motif de la religion peut être interprété de trois manières différentes[4]. La religion peut d’abord être entendue comme croyance, c’est-à-dire comme toutes les convictions religieuses auxquelles adhère et croit une personne. Elle peut être entendue comme identité, c’est-à-dire comme l’un des socles fondant l’appartenance d’une personne à une communauté qui partage des croyances, des rites ou des traditions. Elle peut enfin être entendue comme manière de vivre, c’est-à-dire comme imposant des règles de comportement aux personnes dans la conduite de leur vie privée ou publique (prières, rites, cérémonies, codes vestimentaires et alimentaires, prosélytisme). Or, ces trois composantes ne sont pas pas cumulatives. Il n’est donc pas nécessaire qu’une personne apporte la preuve de son appartenance à une communauté religieuse pour que les persécutions encourues puissent être rattachées au motif de la religion.

Ensuite, comme la CJUE l’a rappelé, le motif conventionnel de la religion a fait l’objet d’une définition plus précise à l’article 10 b) de la Direction Qualification (§80), définition qui s’inspire et doit être interprétée à la lumière de l’article 10 de la Charte des Droits fondamentaux sur la liberté de pensée, de conscience et de religion (§81). Or, dans ces deux articles, la notion de religion recouvre autant le forum internum, à savoir le fait d’avoir des convictions théistes, non théistes ou athées, que le forum externum, à savoir la manifestation extérieure et en public de sa foi religieuse par la participation, seule ou en groupe, à des rites ou cérémonies de culte. Autrement dit, il ne peut être exigé d’une personne qu’elle manifeste publiquement, seule ou en communauté, ses convictions religieuses par la participation ou l’accomplissement de rites/cérémonies.

Dans la continuité de sa jurisprudence antérieure (CJUE, 5 septembre 2012, Aff. C-71/11 & C-99/11, Bundesrepublik Deutschland c/ Y & Z, ECLI:EU:C:2012 :518), la CJUE s’est donc placée dans les pas de la doctrine et des interprétations jurisprudentielles solidement consacrées en droit des réfugiés pour rappeler, de manière solennelle, que le motif de la religion doit s’interpréter largement et souplement à la lumière de toutes les composantes qui définissent la liberté de pensée, de conscience et de religion, sans que chacune de ses composantes ne doivent être remplies de manière cumulative (§78). En l’espèce, il ne fait donc aucun doute que les croyances et convictions exprimées par Mr Fathi, l’ayant notamment conduit à se convertir à la religion chrétienne, suffisent à établir que les persécutions encourues peuvent être rattachées au motif de la religion.

A l’inverse des précédentes questions préjudicielles, celles portant sur les modalités de preuve permettant de vérifier la crédibilité des allégations des demandeurs paraissent davantage justifiées. En effet, déterminer la vraisemblance/sincérité de convictions religieuses personnelles, qui ne se traduisent pas par de signe distinctif ou de manifestation en public, alors même que, par définition, elles relèvent du for intérieur et ne peuvent pas faire l’objet d’une confirmation objective par des preuves documentaires, est évidemment un exercice délicat. Pour répondre à cette question, la CJUE a fait preuve de bon sens et rappelé les principes fondamentaux de l’examen d’une demande d’asile, à savoir que celle-ci doit d’abord faire l’objet d’une évaluation individuelle centrée sur le statut, la situation personnelle du demandeur et son récit (§88). Pour les demandes d’asile fondées sur une crainte de persécution pour des motifs religieux, cela suppose donc que les juges de l’asile doivent amener le requérant à préciser la nature et le contenu de ses convictions, les circonstances de leur acquisition, la manière dont il vit personnellement sa foi, ainsi que ses rapports avec les aspects doctrinaux et prescriptifs de la religion à laquelle il déclare appartenir (§88). Et c’est au regard de l’appréciation de la crédibilité de l’ensemble des déclarations du demandeur, c’est-à-dire de l’analyse cumulée du caractère plausible et cohérent de toutes les précisions apportées, que la vraisemblance des croyances religieuses alléguées doit être évaluée (§87).

Pour répondre entièrement à la question posée par le Tribunal administratif de Sofia, la CJUE a poursuivi en affirmant clairement que les interdictions consacrées dans sa jurisprudence antérieure (CJUE, Grde Chbre, 2 décembre 2014, Aff. C-148/13 & C-150/13, A e.a. contre Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, ECLI :EU :C :2014 :2406) et portant sur le contenu des interrogatoires menés pour apprécier la vraisemblance de l’orientation sexuelle d’un demandeur d’asile, ne sont pas transposables aux interrogatoires menés pour apprécier la sincérité de croyances religieuses. Pourtant, tel était bien le sens des doutes soulevés par la juridiction de renvoi. Or, il faut rappeler que, dans le cadre de demandes invoquant des persécutions en raison de l’orientation sexuelle du demandeur, la CJUE n’avait pas condamné les questions détaillées portant sur les pratiques sexuelles parce qu’elles relevaient de leur vie privé. Elle les avait exclues parce qu’elles relèvent de la sphère de l’intime et n’apportent aucun élément probant ni utile à l’appréciation de leur demande de protection internationale. En conséquence, dans le cadre d’un partage de la charge de la preuve, la CJUE a confirmé qu’il n’était pas contraire au droit à la vie privée d’interroger les demandeurs d’asile pour les amener à détailler leurs convictions religieuses (§89).

Pour finir sur ce point, on peut regretter que la CJUE n’ait pas pris la peine de mettre en garde les juges nationaux, comme elle l’avait fait en 2012 dans son arrêt Bundesrepublik Deutschland c/ Y & Z, de ne pas tomber dans une appréciation subjective, nationale et stéréotypée des croyances religieuses alléguées. En effet, interroger un requérant implique d’évaluer la crédibilité des réponses apportées. Or, dans cet exercice, ce qui est primordial n’est pas tant de déterminer si la manière dont le requérant vit et comprend sa religion est strictement conforme aux prescriptions de la doctrine religieuse, ni même aux interprétations qu’en font nos sociétés occidentales, mais bien d’apprécier ce qui lui apparaît comme nécessaire au nom de sa religion.

B. Rappel des principes fondamentaux: les restrictions disproportionnées, prétendument légitimes, et/ou discriminatoires, apportées à l’exercice d’une liberté fondamentale sont des persécutions

Par son ultime question préjudicielle, le Tribunal administratif de Sofia demandait à la CJUE de revenir sur les règles fondamentales de l’interprétation du critère de persécution. En substance, le tribunal émettait des doutes sur le fait que des mesures légales et pénales restreignant la liberté de religion, et qui prétendent protéger l’ordre public, puissent être qualifiées de persécution au sens de l’article 9 de la Directive Qualification. Autrement dit, le caractère légal, prétendument légitime et non discriminatoire d’une atteinte à une liberté fondamentale pouvait-il justifié que cette atteinte ne soit pas qualifiée de persécution ? Si une telle question peut être pertinente quand elle est liée à des restrictions mineures, ou rattachée à des restrictions controversées comme le prosélytisme, elle a de quoi interroger quand elle se rapporte, comme c’est le cas en l’espèce, à un crime d’apostasie passible de peine de prison, voire de la peine de mort.

En dépit du caractère surprenant de la question posée, c’est en revenant aux principes fondamentaux et solidement établis en doctrine et en jurisprudence que la CJUE y a répondu. Ainsi, elle a fondé son analyse sur l’article 9 de la Direction Qualification qui définit la notion de persécution comme un acte portant une atteinte suffisamment grave aux droits fondamentaux de l’homme (§93).

Tout d’abord, la CJUE a précisé qu’il ressort de l’article 9- 2) que les actes de persécution peuvent revêtir des formes différentes (§93). Ils peuvent notamment prendre la forme « de mesures légales, administratives ou de police et/ou judiciaires » ou encore de « poursuites ou sanctions pénales ». Autrement dit, même légalisés ou institutionnalisés par la législation interne d’un Etat, des actes inhumains restent par nature des actes inhumains qui violent les droits fondamentaux de la personne. Par conséquent, le fait que l’interdiction de l’apostasie soit en l’espèce légale en Iran est sans pertinence pour apprécier si cette mesure peut être qualifiée ou non de persécution.

Ensuite, pour être qualifiés de persécutions, la CJUE a rappelé que les traitements invoqués doivent porter une atteinte grave aux droits fondamentaux de la personne (§93). Cela signifie qu’ils doivent atteindre un seuil de gravité et être constitutifs d’une atteinte disproportionnée à un droit fondamental. Selon la fameuse théorie de J. Hathaway, plus le droit auquel il est porté atteinte est un droit fondamental indérogeable, plus l’acte en cause est, quelle que soit sa gravité intrinsèque, suffisamment grave pour être qualifié de persécution. A l’inverse, plus le droit auquel il est porté atteinte est un droit dont la contrainte juridique est plus relative parce que des restrictions sont légales, plus la gravité de la nature de l’acte doit être élevée. Si la CJUE ne s’est pas explicitement fondée sur cette théorie, on peut raisonnablement penser qu’elle y fait implicitement référence quand elle explique au §93 qu’un acte de persécution doit être un acte suffisamment grave « pour constituer une violation grave des droits fondamentaux de l’homme, en particulier des droits auxquels aucune dérogation n’est possible… ». Puis, elle a rappelé sa position antérieure selon laquelle, il ne peut y avoir de violation grave des droits fondamentaux que si cette violation affecte la personne de manière significative (Arrêt Bundesrepublik Deutschland c/ Y & Z). Autrement dit, c’est à la lumière d’une appréciation subjective des effets d’une atteinte aux droits fondamentaux des personnes que sa gravité est appréciée.

Appliquée à la liberté de religion, cette méthode avait déjà amené la CJUE a considéré que toute atteinte à la liberté de religion ne constituait pas automatiquement un acte de persécution (Arrêt Bundesrepublik Deutschland c/ Y & Z, §58-59). Pour autant, cela ne l’avait pas conduit à distinguer entre les actes qui porteraient atteinte au noyau dur de la liberté religieuse (forum internum) et ceux qui n’affecteraient pas ce prétendu noyau dur (forum externum) car, du point de vue du demandeur et de la manière dont il vit sa liberté religieuse, des violations pourraient être graves et qualifiées de persécutions dans les deux cas. Néanmoins, il apparaît qu’à la manière dont la CJUE s’est prononcée dans l’arrêt Fathi que les restrictions portées au noyau dur de la liberté de religion puissent être présumées comme suffisamment graves pour être qualifiées de persécutions. En effet, selon la CJUE, « (…) le fait pour une réglementation, telle que la loi sur l’apostasie en cause dans l’affaire au principal, de prévoir à titre de sanction la peine de mort ou une peine d’emprisonnement, est susceptible, à lui seul, de constituer un acte de persécution » (§96). Et si la réponse n’était pas assez claire, elle poursuit en affirmant qu’une telle peine constitue une sanction disproportionnée (§97). La réponse est donc sans aucune ambiguïté: le crime d’apostasie, dès lors qu’il fait l’objet d’une peine d’emprisonnement, doit être qualifié de persécution. Il reste uniquement aux juges nationaux le soin d’apprécier in concreto si, dans les faits, les sanctions légalement prévues sont effectivement appliquées (§98). 

En conclusion, il ressort clairement des positions de la CJUE que les craintes exprimées par Mr Fathi du fait de sa conversion au christianisme dans un pays dans lequel le crime d’apostasie est passible d’une peine d’emprisonnement ou de la peine de mort sont susceptibles d’être qualifiées en droit comme des craintes de subir des actes de persécution en raison du motif de la religion, et donc de justifier son éligibilité au statut de réfugié. Sans jamais faire de référence directe au droit international des réfugiés, sa doctrine ou ses grands arrêts, c’est pourtant bien en gardienne des principes fondamentaux de ce droit, et plus précisément du champ d’application ratione personae de la qualité de réfugié, que la CJUE s’est positionnée dans cet arrêt Fathi.