et CJUE, 26 sept. 2018, C-180/17, X. et Y.

La condamnation de la France par la CEDH pour absence de suspensivité de plein droit du recours juridictionnel contre une mesure d’éloignement a permis de faire évoluer la jurisprudence de l’Union européenne en la matière[1]. Ainsi, dans ses arrêts Tall[2] puis Gnandi[3], la Cour de justice retient que « le droit à une protection juridictionnelle effective, prévu à l’article 47 [de la Charte], requiert que [le] demandeur dispose d’un recours suspensif de plein droit contre l’exécution de la mesure permettant son renvoi ».

Les présentes affaires ont donné l’occasion au juge de l’Union de préciser sa jurisprudence Gnandi[4]. Ces affaires concernaient, d’une part, un ressortissant irakien mis en demeure de rembourser des contributions financières perçues au cours des procédures de première instance et d’appel contre une décision de rejet d’une demande de protection internationale et une décision de retour. De l’effet suspensif de ces recours dépendait le droit de percevoir ces aides. D’autre part, étaient concernés des requérants ayant interjeté appel du rejet par le tribunal de leur recours à l’encontre des décisions de refus de leur demande de protection internationale et d’obligation de retour. Par des questions préjudicielles posées par le juge néerlandais, la Cour a été interrogée sur l’obligation pour les Etats de mettre en place un deuxième degré de juridiction suspensif de plein droit à l’encontre de décisions de rejet d’une demande de protection internationale et de décisions de retour. Elle a ainsi pu préciser sa jurisprudence en matière de protection juridictionnelle effective contre le refoulement.

La Cour rappelle sa jurisprudence Gnandi en matière de suspensivité des recours. Elle retient alors que les garanties inhérentes à une protection juridictionnelle effective et à une protection contre le refoulement imposent la mise en place d’un premier degré de juridiction suspensif de plein droit à l’encontre d’une mesure d’éloignement. Toutefois, ni cette jurisprudence ni le droit européen applicable ne peuvent fonder l’obligation pour les Etats de mettre en place un deuxième degré de juridiction, et a fortiori, ne peuvent imposer sa suspensivité. Néanmoins, la Cour maintient un encadrement de l’autonomie des Etats à cet égard par les principes d’équivalence et d’effectivité.

I. La confirmation de la jurisprudence Gnandi concernant la suspensivité du recours devant un premier degré de juridiction

La Cour retient tout d’abord que le droit à une protection juridictionnelle effective oblige les Etats à mettre en place un recours juridictionnel suspensif de plein droit contre une décision de retour ou une mesure d’éloignement vers un pays où il existe un risque de refoulement[5]. La Cour relève donc la nécessaire mise en place un premier degré de juridiction suspensif de plein droit. Cette solution s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence classique de la Cour et notamment de l’arrêt Gnandi sur lequel elle se fonde ici.

Toutefois, concernant le recours à l’encontre de la seule décision de rejet de protection internationale, la Cour relève qu’il n’existe pas une obligation de suspensivité, mais qu’il « appartient aux Etats membres d’assurer la pleine efficacité du recours contre la décision rejetant la demande de protection internationale en suspendant tous les effets de la décision de retour pendant le délai d’introduction de ce recours, et si un tel recours est introduit, jusqu’à l’issue de celui-ci. »[6] La Cour maintient ainsi sa jurisprudence Tall, réitérée dans l’arrêt Gnandi. Il est intéressant de relever que, bien que les deux arrêts soumis au commentaire soient fondés sur deux versions différentes de la Directive Procédures[7], la première et sa refonte, la Cour adopte le même raisonnement. Ainsi, l’évolution opérée par la Directive Procédures n’apporte pas de changement sur ce point[8].

La Cour retient donc que le droit de l’UE impose aux Etats membres la mise en place d’un recours suspensif de plein droit contre une décision de retour. Cependant, il ne peut être interprété comme allant jusqu’à imposer un double degré de juridiction. A cet égard, la Cour de justice souligne l’autonomie procédurale des Etats, ce qui exclut a fortiori, l’obligation pour ce deuxième degré de juridiction, lorsqu’il existe, de revêtir un caractère suspensif. Sur ce fondement, la Cour a classiquement recours à l’encadrement de cette autonomie à travers les principes d’équivalence et d’effectivité.

II. L’encadrement de l’autonomie des Etats concernant les modalités d’un deuxième degré de juridiction

La Cour retient que rien ne permet d’imposer aux Etats la mise en place d’un double degré de juridiction. Pour ce faire, elle se fonde d’abord sur le droit de l’Union dans lequel ni les Directives, ni l’article 47 de la Charte ne permettrait de soutenir une telle affirmation[9]. La Cour avait déjà retenu dans l’affaire Samba Diouf que ni la Directive 2005/85, ni le principe de protection juridictionnelle effective n’ouvrait au particulier un droit d’accès à plusieurs degrés de juridiction[10]. Par la suite, cette jurisprudence avait été confirmée dans son arrêt Gnandi, concernant en plus la Directive 2008/115[11]. L’occasion ici est offerte de réitérer cette affirmation, étendue encore à la Directive 2013/32.

A l’appui de son raisonnement, et dans un esprit de cohérence des droits entre le droit de l’UE et la CEDH, la Cour se fonde également sur la jurisprudence de la CourEDH. Elle relève ainsi que l’article 13 de la CEDH n’impose pas non plus la mise en place d’un double degré de juridiction[12].

Toutefois, la Cour rejette l’argument des autorités belges consistant à exclure l’instauration d’un deuxième degré de juridiction à l’encontre des décisions en cause du champ d’application du droit de l’Union, et considère que cela constitue « des modalités procédurales mettant en œuvre le droit à un recours effectif contre de telles décisions » prévu par les directives[13]. Ainsi, en maintenant habilement cette hypothèse dans le champ d’application du droit de l’UE, la Cour ne laisse pas les Etats totalement libres. Elle peut, de cette manière, encadrer l’autonomie reconnue aux Etats par les principes d’équivalence et d’effectivité. La Cour relève alors que le principe d’effectivité « ne comporte pas d’exigences allant au-delà de celles découlant des droits fondamentaux »[14]. Etant donné ses remarques antérieures, c’est donc assez naturellement que la Cour écarte rapidement l’application à l’espèce de ce principe. En revanche, l’application du principe d’équivalence mérite une attention plus particulière. Après avoir rappelé sa jurisprudence classique à son égard, et notamment la nécessité d’identifier des recours comparables et de contrôler le respect d’un traitement égal entre ces recours[15], la Cour relève qu’il appartient à la juridiction nationale, mieux placée pour le faire, de se prononcer sur l’existence de recours comparables. Bien que la juridiction néerlandaise ait indiqué l’existence dans d’autres domaines du droit administratif d’appels assortis d’un effet suspensif de plein droit, la Cour se refuse tout de même à apprécier le respect du principe d’équivalence en raison de l’incertitude qui subsiste quant à la comparabilité des recours[16]. Elle renvoie alors le soin à la juridiction nationale de le faire[17]. Comme souvent, la Cour reste donc prudente sur l’application du principe d’équivalence.

Notes de bas de page

• CEDH, 26 avril 2007, Gebremedhin, n°25389/05.
• CJUE, 17 déc. 2015, C-239/14, Tall, pt 54.
• CJUE, 19 juin 2018, C-181/16, Gnandi, pt 54.
• Gazin F., « Confirmation de l'arrêt Gnandi : le droit à un recours effectif et le principe de non-refoulement n'impliquent pas que les personnes déboutées du droit d'asile en première instance puissent se maintenir sur le territoire d'un État membre en attendant la décision en appel », Commentaire sous les arrêts CJUE, 26 sept. 2018, C-175/17, X c/ Belastingdienst/Toeslagen et CJUE, 26 sept. 2018, C-180/17, X. et Y., Europe, n° 12, Décembre 2018.
• CJUE, 26 sept. 2018, C-175/17, X c/ Belastingdienst/Toeslagen, pt 32. Il convient de souligner que la Cour adopte un raisonnement identique dans les deux affaires. Ainsi, il ne sera pas fait référence aux deux arrêts dans ces cas-là.
• Idem, Pt 33.
• Conseil, « Directive relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres », Directive 2005/85/CE, 1er décembre 2005, Bruxelles.
• Voir en ce sens CJUE, 26 sept. 2018, C-180/17, X. et Y. pt 25.
• CJUE, 26 sept. 2018, C-175/17, X c/ Belastingdienst/Toeslagen, pt 34.
• CJUE, 28 juillet 2011, C-69/10, Samba Diouf, pt 69.
• CJUE, 19 juin 2018, C-181/16, Gnandi, pt 57.
• CJUE, 26 sept. 2018, C-175/17, X c/ Belastingdienst/Toeslagen, pt 36.
• Idem, pt 38.
• Idem, pt 47.
• Idem, pt 41-42.
• Idem, pt 45.
• Idem, pt 46.