Espace de liberté de sécurité et de justice

Appréciation extensive de la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique » justifiant une mesure d'éloignement sur fond de protection de l'enfance

Hugo Flavier
Publié : 26 July 2012

CJUE Grde Chbre, 22 mai 2012, P.I. c/ Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid, Aff. C-348/09.

Le droit de circuler et de séjourner librement ne bénéficie pas exclusivement aux citoyens européens vertueux. Il s’étend également à ceux qui commettent parfois les crimes les plus odieux et l’affaire P.I. en est une illustration. Il ressort des faits au principal que Monsieur I., ressortissant italien vivant en Allemagne depuis 1987, a été condamné à une peine privative de liberté de plus de sept ans pour « atteinte sexuelle, agression sexuelle et viol sur une mineure »[1], décision passée en force de chose jugée. Ces infractions ont été commises sur la fille de sa compagne de 1990 à 2001. On comprendra sans difficultés la raison pour laquelle la partie défenderesse au principal relevait que l’auteur de l’infraction « a déployé une énergie criminelle considérable lors de ses agissement et infligé une “souffrance infinie” à sa victime en abusant d’elle pendant de longues années »[2].

La gravité des faits et l’absence de sentiment de culpabilité de Monsieur I.[3] ont conduit l’Allemagne à adopter une mesure d’éloignement à son encontre. Le tribunal administratif de Düsseldorf ayant rejeté son recours, ce dernier a saisi la Cour administrative d’appel de Nord-Westphalie qui, à son tour, a posé deux questions préjudicielles à la Cour de justice. Il lui était demandé de se prononcer sur le point de savoir si une mesure d’éloignement pouvait passer outre la protection renforcée de l’article 28, paragraphe 3, de la directive 2004/38 en se fondant exclusivement sur les faits reprochés au demandeur. En d’autres termes, la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique » comprenait-elle les faits de viols répétés sur mineur dans un cadre familial ?

Cette affaire peut-être considérée comme un prolongement direct de l’arrêt Tsakouridis[4] dans lequel la Cour avait notamment estimé qu’un État membre pouvait juger que le trafic de stupéfiant en bande organisée permettait d’exclure le bénéfice de la protection renforcée. Rappelons qu’en application de cette protection renforcée, un citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas le ressortissant ne peut faire l’objet d’une mesure d’éloignement dès lors qu’il a séjourné depuis plus de dix années dans l’État membre d’accueil, sauf « raisons impérieuses de sécurité publique ».

Dans l’arrêt P.I., rendu sur conclusions contraires de l’avocat général Bot, la Cour a construit son raisonnement en trois étapes. Il lui était tout d’abord nécessaire de vérifier si le requérant pouvait bénéficier de la protection renforcée. En répondant positivement elle a souhaité, à rebours de l’avocat général, préserver l’effet utile de cette garantie (I). Ensuite, la Cour a estimé, de façon quelque peu extensive, que les faits au principal pouvaient être qualifiés de« raisons impérieuses de sécurité publique » (II). Enfin, à l’occasion de ce recours, la Cour a tenu à souligner la responsabilité première des États membres dans la détermination du champ d’application de « l’exception de sécurité publique ». Cette insistance toute particulière ne doit pas être considérée comme un abandon de compétence mais comme un partage de la compétence interprétative résultant de la directive 2004/38. Il n’en demeure pas moins que ce partage prend des allures de « subsidiarité interprétative » qui s’avère fort expédient compte tenu des faits de l’espèce (III).

I. La préservation de l’effet utile du bénéfice de la protection renforcée

Aux fins d’encadrer la liberté des États membres de prendre des mesures d’éloignement à l’encontre de citoyens européens qui résident depuis longtemps dans un État membre, la directive 2004/38 distingue deux situations. D’un côté, un État ne peut pas prendre de mesure d’éloignement à l’encontre d’un citoyen européen ou des membres de sa famille dès lors que ceux-ci ont acquis un droit de séjour permanent dans l’État d’accueil, « sauf pour des motifs graves d’ordre public ou de sécurité publique »[5]. D’un autre côté, à compter du moment où un citoyen de l’Union a résidé dans un autre État membre pendant les dix années précédentes<[6], la décision d’éloignement ne pourra être justifiée que pour des « raisons impérieuses de sécurité publique ». La condition de résidence de dix ans augmente ainsi le seuil de gravité exigé pour que la mesure étatique soit fondée.

Même si l’arrêt Tsakouridis a été l’occasion pour la Cour d’opter pour une interprétation extensive de cette exception[7], selon l’avocat général, elle ne pouvait comprendre l’acte d’inceste. Souhaitant valider, quitte à délaisser quelque peu la rationalité juridique, la décision de l’Allemagne, l’avocat général Bot a toutefois estimé qu’il était possible de retirer au demandeur au principal le bénéfice de la protection renforcée. Celle-ci ne constituerait qu’une« présomption simple d’intégration »[8] qui pourrait être renversée sans difficulté. Le législateur aurait inséré cette condition de résidence comme un révélateur d’une forte intégration du citoyen ressortissant d’un État membre, « jusqu’à donner à ce citoyen le sentiment de faire partie intégrante de la société » de l’État d’accueil[9]. Or, un viol répété sur mineur permettrait de renverser la présomption, i.e. d’attester du manque d’intégration de Monsieur I. La protection renforcée ne lui étant plus applicable, la mesure étatique n’aurait désormais besoin que se fonder sur des « motifs graves d’ordre public ou de sécurité publique » pour justifier sa décision d’éloignement…

Le raisonnement est subtil, audacieux, mais ne paraît pas conforme à la directive 2004/38. D’une part, selon l’adage, Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus force est de constater qu’à aucun moment la directive ne fait référence à un quelconque mécanisme de présomption. D’autre part, juger dans un sens conforme aux conclusions aurait implicitement conduit la Cour à ajouter une condition au bénéfice de la protection renforcée, celle de l’intégration dans la société de l’État d’accueil.

Écartant d’emblée la position de l’avocat général, la Cour a donc tenu à préserver l’effet utile de la protection renforcée. Son point de vue n’en est pas moins hardi, surtout  lorsqu’il s’agit d’aborder l’épineuse question du contenu de l’exception de sécurité publique.

II. L’extension des motifs de sécurité publique justifiant une mesure d’éloignement

Dans la logique du marché intérieur, l’exception de sécurité publique ou d’ordre public fait traditionnellement l’objet d’une interprétation restrictive de la Cour. En matière de libre circulation des personnes, la position de la Cour n’a pas, apparemment, changée de façon substantielle depuis l’arrêt Bouchereau, selon lequel « le recours par une autorité nationale à la notion d’ordre public suppose (…), l’existence, en dehors de tout trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société »[10]. La décision Tsakouridissemble, au moins dans le cas particulier du droit de séjour des citoyens européens, s’être écartée de cette ligne traditionnelle. Il est vrai que l’adaptation à de nouvelles situations juridiques est consubstantielle à la fonction de juger. Mais il est tout aussi vrai que celle-ci doit se faire en cohérence avec la rationalité de la rhétorique juridique. Or, que l’on considère le raisonnement de la Cour du point de vue de la théorie réaliste de l’interprétation ou, plus prosaïquement, qu’on le mesure à la lumière de la technique anglo-saxonne du précédent, la rigueur juridique paraissait un peu absente dans l’affaire Tsakouridis[11].

Sans s’abstraire tout à fait de ce discours argumentatif, la Cour, dans l’arrêt P.I. a souhaité se départir de deux difficultés. D’une part, cherchant probablement à valider coûte que coûte la mesure nationale, elle ne souhaitait pas revenir sur une interprétation excessivement stricte de la notion de« raisons impérieuses de sécurité publique ». D’autre part, il lui était indispensable de construire sa rhétorique sur des bases plus solides que celle des précédents. A cet égard, l’attribution d’une base juridique solide à la compétence pénale de l’Union par le traité de Lisbonne s’est avérée déterminante. L’article 83, paragraphe 1, TFUE, précise en effet que l’Union peut établir « des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière résultant du caractère ou des incidences de ces infractions ou d'un besoin particulier de les combattre sur des bases communes » et qu’à ce titre figure notamment « la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants ». Dans un ordre d’idée comparable, la directive 2011/92 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants soulignait l’extrême gravité de tels actes en se référant à la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne[12]. A la lumière du droit originaire et du droit dérivé, la Cour en arrive à la conclusion « qu’il est loisible aux États membres de considérer que des infractions pénales telles que celles figurant à l’article 83, paragraphe 1, deuxième alinéa, TFUE constituent une atteinte particulièrement grave à un intérêt fondamental de la société, susceptible de représenter une menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population, et, partant, de relever de la notion de «raisons impérieuses de sécurité publique» pouvant justifier une mesure d’éloignement au titre de l’article 28, paragraphe 3, de la directive 2004/38 »[13].

Si la référence aux objectifs de l’Union en matière de lutte contre la criminalité pour exclure le bénéfice de la protection renforcée peut se prévaloir d’une force de persuasion certaine, le résultat auquel elle aboutit n’est toutefois pas à l’abri de la critique. En premier lieu, cela revient « à reconnaître que la seule gravité objective d’une infraction pénale, déterminée par sa peine, encourue ou prononcée, constitue potentiellement une justification d’une mesure d’éloignement pour raison impérieuse de sécurité publique »[14]. En second lieu, la Cour relègue à un second plan l’élément d’extranéité qui pourtant demeure essentiel dans le traité comme dans la directive[15]. Il n’est pourtant pas déraisonnable d’affirmer que c’est précisément la nature transfrontalière des infractions visées par ces textes qui fondent ou mettent en œuvre la compétence pénale de l’Union[16]. De façon plus générale, on ne peut s’empêcher de relever la tendance de la Cour, depuis plus d’un an, à s’affranchir de ce lien d’extranéité, ce qui pourrait ouvrir la voie à une acception éminemment large de la compétence pénale de l’Union.

L’acception extensive de la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique » à laquelle la Cour s’est ralliée ne pouvait cependant pas faire abstraction du rôle des autorités nationales dans la détermination du contenu de l’exception de sécurité publique. Ce partage des compétences interprétatives vient contrebalancer quelque peu l’audace initiale de la Cour.

III. L’expédience du partage des compétences interprétatives

En matière de détermination du contenu de l’exception d’ordre public ou de sécurité publique, la Cour de justice n’a eu cesse de renvoyer aux États membres le soin de procéder à son interprétation. Ce n’est que dans la mesure où celle-ci s’avèrerait radicalement contraire aux règles fondamentales du traité et à ses objectifs qu’elle se réserve le droit d’en préciser les limites. Ce partage de compétence repose donc sur une distinction entre une compétence interprétative primaire, qui échoit aux États membres (A), et une compétence interprétative secondaire, qui ressortit au juge de l’Union (B).

A. La compétence interprétative primaire des États membres

L’un des acquis de l’Union a été de réaliser une convergence, une harmonisation et, à certains égards, une uniformisation des droits nationaux dans la perspective d’un espace juridique homogène. La Cour de justice a contribué de façon décisive à cet édifice en forgeant notamment des notions autonomes[17]. Ainsi, la Cour a-t-elle pu juger que les « exigences tant de l’application uniforme du droit communautaire (…) que les termes d’une disposition du droit communautaire qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute la Communauté, une interprétation autonome et uniforme »[18]. Mais au juge communautaire d’ajouter qu’il ne lui appartient pas, lorsque le législateur a fait référence au droit national, de « donner une définition communautaire uniforme »[19]. Cette attitude de retrait que s’impose parfois la Cour est régulièrement rappelée. Tel est le cas en matière d’égalité de traitement dans le domaine des aides sociales où, dans le récent arrêt Kamberaj, le juge de l’Union a rappelé cette exigence[20]. Il en va de même au sujet de la libre circulation des personnes où la Cour a explicitement évoqué le pouvoir discrétionnaire des États membres[21], en application duquel « pour l’essentiel, [ceux-ci] restent libres de déterminer, conformément à leurs besoins nationaux pouvant varier d’un État membre à l’autre et d’une époque à l’autre, les exigences de l’ordre public et de la sécurité publique » aux fins de déroger au principe fondamental de libre circulation des personnes[22]. Enfin, ce self-restraint judiciaire dans le contrôle de l’invocation, par les États membres, de cette réserve de compétence étatique a pu se confondre avec la protection indirecte de l’identité constitutionnelle des États membres, comme ce fut le cas dans les affaires Omega[23] ou encore Wittgenstein[24].

Dans l’arrêt P.I., la Cour ne procèdera pas autrement. En premier lieu, elle prend le soin de rappeler que « le droit de l’Union n’impose pas aux États membres une échelle uniforme de valeurs en ce qui concerne l’appréciation des comportements pouvant être considérés comme contraires à la sécurité publique »[25]. Dès lors, et compte tenu de l’acception singulièrement large de la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique », la Cour en déduit« qu’il est loisible aux États membres de considérer que des infractions pénales telles que celles figurant à l’article 83, paragraphe 1, deuxième alinéa, TFUE constituent une atteinte particulièrement grave à un intérêt fondamental de la société, susceptible de représenter une menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population (…)pouvant justifier une mesure d’éloignement au titre de l’article 28, paragraphe 3, de la directive 2004/38 »[26]. Les États membres, et notamment les juridictions nationales, apparaissent donc en première ligne dans la détermination du contenu de cette dérogation à la libre circulation.

La compétence interprétative primaire des États membres se voit donc réaffirmée, par la Cour, dans un luxe de développements. Cette latitude qui leur est offerte, combinée à l’extension du domaine de l’exception de sécurité publique, pourrait les inciter à la soulever dès lors que la mesure édictée viserait à lutter contre un comportement visé à l’article 83, TFUE. Ce risque n’a pas été ignoré par le juge de l’Union qui, dans cet arrêt, a précisé les conditions de sa compétence interprétative secondaire.

B. La compétence interprétative secondaire de la Cour de justice

Si la Cour a affirmé, avec constance, la compétence interprétative initiale des États membres, c’est avec une aussi grande régularité qu’elle a maintenu sa compétence secondaire. Ce qualificatif est d’ailleurs trompeur, dans la mesure où celle-ci n’a de « secondaire » que l’apparence. Le juge de l’Union a en effet toujours soumis les États membres au respect d’un certain nombre de conditions pour que les mesures nationales soient considérées comme compatibles avec les exigences du droit de l’Union. Dans le domaine de la libre circulation des personnes cette façon de procéder fait montre d’une grande stabilité. Aussi, il n’est guère surprenant de constater que la Cour subordonne la liberté des États membres de déterminer le contenu de l’exception de sécurité publique à ce que « la façon selon laquelle de telles infractions ont été commises présente des caractéristiques particulièrement graves, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier sur le fondement d’un examen individuel du cas d’espèce dont elle est saisie »[27]. Ceci est conforme à l’idée selon laquelle le pouvoir discrétionnaire laissé aux États membres en ce domaine « ne saurait être [déterminé] unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions »[28].

A ce contrôle de l’individualisation des mesures d’éloignement, la Cour ajoute un examen d’un nouveau type et, eu égard à son caractère baroque, on pourrait même le qualifier de « troisième type ». On se permet de citer in extenso les considérants 29 et 30 de l’arrêt : « L’éventuelle constatation par la juridiction de renvoi, selon les valeurs propres à l’ordre juridique de l’État membre dont elle relève, que des infractions telles que celles commises par M. I. représentent une menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population ne doit pas nécessairement conduire à l’éloignement de la personne concernée. En effet, l’article 27, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 2004/38 subordonne toute mesure d’éloignement à ce que le comportement de la personne concernée représente une menace réelle et actuelle pour un intérêt fondamental de la société ou de l’État membre d’accueil, constatation qui implique, en général, chez l’individu concerné, l’existence d’une tendance à maintenir ce comportement à l’avenir ». La Cour se réapproprie une formule datant de l’arrêt Bouchereau[29] qui avait été laissée de côté, vraisemblablement compte tenu des ambiguïtés qu’elle recèle. Elle conduit étonnamment la Cour à exiger des États membres qu’ils apportent la preuve de la récidive future pour que la menace puisse être jugée réelle et actuelle. Sans l’afficher ostensiblement, la Cour semble emprunter le chemin contestable de la détection préventive des récidivistes[30]…

Notes de bas de page