Bien que non définitif car encore susceptible d’être déféré à la Grande chambre, l’arrêt Shindler c/ Royaume-Uni rendu par la Cour de Strasbourg le 7 mai 2013 confirme une tendance lourde du contentieux européen des droits de l’Homme : celle du reflux du contrôle des atteintes portées au droit à des élections libres, garanti par l’article 3 du Protocole additionnel. A la question de savoir si un citoyen non résident peut se voir priver de son droit de vote après un certain délai passé hors du territoire national, la Cour européenne répond en effet par l’affirmative confirmant, s’il en était besoin, que les droits attachés à la citoyenneté ne sont décidément pas –  plus ? – des droits comme les autres.

En l’espèce, M. Harry Shindler, requérant de nationalité britannique, avait pris sa retraite en 1982 et était allé s’installer en Italie avec son épouse. Désireux de voter aux élections législatives britanniques du 5 mai 2010, il s’était vu refuser ce droit en application du Representation of the People Act de 1983 qui limite dans la durée le droit de vote des Anglais de l’étranger^[1]. Si des exceptions existent s’agissant des personnes séjournant à l’étranger pour des raisons « de service » (membres des forces armées ou des organisations internationales), celles-ci ne concernaient pas le requérant, pas plus d’ailleurs que les nombreux britanniques qui, chaque année, choisissent de s’expatrier, moins d’ailleurs pour des considérations fiscales… que pour des « raisons héliotropiques ».

N’ayant pas obtenu gain de cause devant les tribunaux internes, M. Shindler saisit la Cour européenne arguant de la violation du droit à des élections libres. Contrairement au requérant, le juge de Strasbourg évacue d’emblée le droit de l’Union de son raisonnement. Selon M. Shindler, le fait de bénéficier du principe de libre circulation et de pouvoir s’installer dans n’importe quel Etat européen, devait lui permettre de conserver l’exercice intégral de son droit de vote dans son pays d’origine. Or, en l’espèce, l’exercice du droit de suffrage ne relève pas du droit de l’Union, mais de celui des États. Ramenée sur le seul terrain de la Convention, la résolution du litige ne présentait alors qu’un suspens limité, du moins pour un observateur attentif de la jurisprudence européenne récente en matière de droit électoral.

Dans la première moitié des années 2000, la Cour avait certes tenté de « muscler » son contrôle du respect des garanties de l’article 3 du Protocole n°1, limitant de manière parfois drastique la marge d’appréciation des Etats^[2]. L’arrêt Zdanoka de 2006^[3] avait toutefois porté un coup d’arrêt à cette jurisprudence pro-victima, en particulier s’agissant du contrôle des conditions d’éligibilité fixées par les Etats^[4]. Or, bien que relevant des droits électoraux « actifs » qui selon l’arrêt Zdanoka devaient continuer à faire l’objet d’une protection étendue^[5], les conditions relatives au droit de vote n’ont, semble-t-il, guère été épargnées par la jurisprudence récente de la Cour européenne.

Ainsi, outre que dans le conflit qui l’opposait au Royaume-Uni à propos du droit de vote des détenus, c’est le juge de Strasbourg qui semble avoir pour partie cédé^[6], l’arrêtSitaropoulos de 2012^[7] a montré il y a peu que la Cour ne souhaitait pas compliquer outre mesure la tâche des Etats parties en matière d’organisation des opérations électorales. Dans cette affaire, rappelons que la Cour avait estimé que ne violait par l’article 3 du Protocole n°1 le fait que les citoyens grecs résidant à l’étranger ne pouvaient pas voter sur leur lieu de résidence (ou par correspondance) et étaient obligés à cette fin de revenir sur le territoire national.

Incontestablement, la Cour choisi d’inscrire l’examen de l’affaire Shindler dans le droit fil de cette jurisprudence. Loin de considérer le droit de vote comme un droit qui serait attaché « par essence » à la nationalité et auquel la loi ne saurait porter atteinte, elle rappelle que les États parties doivent disposer d’une ample marge d’appréciation pour l’organisation des élections législatives. Ceci fait, elle peut conclure que la loi électorale qui interdit l’exercice du droit de vote lorsque la personne réside depuis plus de quinze ans à l’étranger n’emporte pas une violation de l’article 3 du Protocole n°1.

Cette solution s’appuie sur deux considérations déjà présentes dans l’affaire Sitaropoulos. En premier lieu, il n’y a pas de privation totale et définitive du droit de vote mais une simple restriction de son exercice à l’étranger. En d’autres termes, un citoyen britannique, même résidant à l’étranger depuis plus de quinze ans peut voter librement, à la seule condition de retourner résider dans son pays natal. En second lieu, la Cour estime que la restriction au droit de vote n’est pas disproportionnée par rapport aux finalités poursuivies et à la nécessité d’équilibrer deux intérêts contraires : garantir le droit de vote des citoyens britanniques, tout en s’assurant qu’ils conservent un lien suffisamment fort avec leur pays d’origine pour participer de manière éclairée à sa vie politique^[8]. Plus largement, l’arrêt confirme donc que la Convention ne garantit pas en tant que tel un droit de vote aux expatriés.

Même si l’on peut être sensible aux arguments théoriques (conservation d’un lien étroit entre l’électeur et la vie politique de son pays) ou pratiques (coût d’organisation des élections pour les non-résidents) validés par la Cour, son self restraint n’est guère convaincant en l’espèce. Tout d’abord car, comme dans l’arrêt Sitaropoulos, elle procède à une instrumentalisation du recours au droit comparé, ce qui lui permet de souligner l’absence de consensus européen… alors que 35 Etats reconnaissent le droit de vote des expatriés sans condition de délai (§115). Ensuite, car la frontière entre privation du droit et restriction à son exercice apparait moins évidente que dans l’arrêt Sitaropoulos. Alors que dans la première affaire, un « aller-retour » en Grèce permettait d’exercer son droit de vote, dans la seconde seul un retour définitif au pays permet d’en retrouver l’exercice. Un billet d’avion dans le premier cas, une vie entière à réorganiser dans le second. S’il n’y a pas de privation juridique du droit de vote, la « privation pratique » est difficile à contester… sauf apparemment pour la Cour de Strasbourg.

Enfin, à l’heure où les nouvelles technologies permettent non seulement à une personne de conserver un lien étroit avec son état d’origine^[9] mais aussi de mettre en place des modalités de scrutin peu onéreuses pour les non-résidents, la solution de l’arrêt Shindler apparait datée. En temps normal, la « modernité » est suffisamment présente dans le système de contrôle de la Convention, « instrument vivant qui doit s’interpréter à la lumière des conditions de vie actuelle », pour que la frilosité dont fait ici preuve la Cour ne s’explique en définitive que par considération diplomatique : la volonté de ne pas heurter le vindicatif Royaume-Uni^[10], de même que les Etats jaloux de leur souveraineté et/ou soucieux de leurs « intérêts financiers ».

Une dernière remarque enfin concernant la France. Comme l’ont relevé certains^[11], « la loi française va dans le sens d’un accroissement constant des droits de la citoyenneté accordés aux Français de l’étranger. Depuis 2012, les Français de l’étranger sont même représentés non plus seulement par une douzaine de sénateurs, mais aussi par onze députés. Et aucune restriction au droit de vote ne vise les Français de l’étranger, quand bien même ils sont durablement installés à l’étranger, disposent de deux ou plusieurs nationalités, et ont largement perdu le contact avec la France ». A cet égard, « la différence entre les deux régimes juridiques doit susciter la réflexion. Au Royaume Uni, les droits de la citoyenneté se définissent par la participation, l’intérêt pour la chose publique. En France, ils reposent entièrement sur la nationalité, ce qui n’implique aucune réflexion sur la réalité du lien de citoyenneté ». Ceci dit, il semblerait que la faible participation des français de l’étranger à la législative partielle de mai 2013 (dont le résultat a été peu favorable à la majorité…) rapportée aux couts élevés de ces opérations (et de cette représentation), aient incité le gouvernement à réfléchir à une réorganisation moins onéreuse pour les finances publiques. Que la France soit rassurée : quelle que soit la réforme, il y a peu de chance qu’elle heurte les standards de la Convention, tant ceux-ci semblent désormais peu élevés ! On se consolera en espérant que cette « bienveillance européenne » permettra peut-être de lutter contre l’exil… fiscal.

Notes de bas de page

• Plus précisément, ce texte prévoit qu’à l’issue d’une période de 15 ans passée hors du territoire national, les ressortissants britanniques résidant à l’étranger se voient privés de leur droit de vote.
• Mouvement symbolisé par le retentissant et conflictuel arrêt Hirst n°2 c/ Royaume-Uni du 6 octobre 2005 (n° 74025/01) concernant l’interdiction générale et absolue du droit de vote pour les personnes détenues.
• CEDH, G.C., arrêt du 16 mars 2006, Zdanoka c/ Lettonie (n° 58278/00).
• Considéré par la Cour comme un droit électoral « passif », le droit d’éligibilité ne doit plus faire l’objet, aux termes de l’arrêt Zdanoka, que d’un contrôle restreint, limité à l’erreur manifeste. V. par ex. CEDH, G.C., arrêt du 8 juillet 2008, Yumak et Sadak c/ Turquie (n°10226/03). V. toutefois CEDH, G.C. 22 décembre 2009, Sejdic & Finci c. Bosnie-Herzégovine (n° 27996/06 et 34836/06).
• Pour une illustration, v. CEDH, 20 mai 2010, Kiss c. Hongrie (n°38832/06).
• V. CEDH, G.C., arrêt du 23 mai 2012, Scoppola n°3 c. Italie (n°126/06). Appelée à examiner un contentieux proche de celui de l’affaire Hirst, la Cour reste ferme sur le principe… mais bienveillante sur les exceptions.
• CEDH, G.C., arrêt du 15 mars 2012, Sitaropoulos et Giakoumopoulos c. Grèce (n°42202/07). Commentaire  SZYMCZAK (David), « Loin des yeux, loin des urnes », cette revue.
• La question a été très débattue depuis 1985 date à laquelle les Anglais de l’étranger ont obtenu le droit de voter. La durée d’exercice de ce droit est passée de cinq ans en 1985 à 20 ans en 1989, pour revenir à 15 ans en 2000.
• En l’espèce, le requérant ne se prévalait même pas de l’usage des NTIC puisqu’il alléguait avoir conservé des liens étroits avec son pays d’origine dans lequel il se rendait régulièrement (§89).
• La même explication pourrait être avancée à propos du regrettable arrêt Austin c. Royaume-Uni (CEDH, G.C., 15 mars 2012, n°39692/09) sur la conventionnalité du kettling.
• V. LETTERON (Roseline), « Le droit de vote des ressortissants résidant à l’étranger devant la Cour européenne des droits de l’homme », Contrepoints, 14 mai 2013.