Aujourd’hui, la crise économique frappe la majorité des pays appartenant à la zone euro. Les juridictions nationales ont eu la possibilité, à de nombrées reprises, de se prononcer sur la politique d’austérité imposée dans leurs propres pays. Les réponses qu’elles ont donné sont variables. Restait à connaitre la position de la Cour européenne des droits de l’homme devant cette nouvelle réalité économique. La décision ici commentée démontre que la Cour de Strasbourg  hésite à s’opposer à la politique suivie par les gouvernements nationaux en vue de surpasser leurs problèmes financiers.

En l’espèce, les requérants Antonio Augusto Da Conceição Mateus et Lino Jesus Santos Januário, ressortissants portugais, recevaient une pension de retraite publique. Leurs pensions annuelles comprenait outre une somme mensuelle correspondant à chaque mois, des primes pour les vacances et pour Noël, plus fréquemment  appelés le 13^e et le 14^e salaire. Néanmoins, sous la pression de la crise financière et en vertu d’un programme d’ajustement économique négocié avec la Commission Européenne, la Banque Centrale Européenne et le Fonds Monétaire International, le gouvernement portugais a réduit ou même supprimé ces primes.

Comme attendu, les doutes en ce qui concerne la conventionalité de cette mesure ne pouvaient que guider rapidement devant la Cour européenne des droits de l’homme, qui a examiné cette mesure sous l’ongle de l’article 1 du Protocole 1 de la Convention européenne des droits de l’homme. Ainsi, la question se posait en ces termes: le droit de propriété est-il violé par la réduction ou même la suppression du 13^e et du 14^e salaire?

Sur ce point, il convient de mentionner que la question de la constitutionnalité de cette mesure d’austérité avait été déposée devant la Cour Constitutionnelle du Portugal qui, s’appuyant sur le principe d’équité, s’était prononcée en faveur de retraités du secteur public^[1]. Cependant, la Cour en invoquant des raisons d’intérêt public, avait choisi de ne pas donner effet immédiat à sa décision d’inconstitutionnalité. Le budget de l’Etat pour l’année 2012 était déjà en vigueur et le gouvernement ne disposait pas du temps nécessaire pour trouver des mesures économiques alternatives. C’était une décision, sans doute,  courageuse de la part de la Cour Constitutionnelle du Portugal, mais également une décision qui a provoqué le ressentiment du gouvernement portugais qui voyait son programme d’ajustement en danger par la position négative du pouvoir judiciaire.

De son côté, la Cour de Strasbourg a avancé sa propre appréciation des faits et du droit. Après une exposition assez détaillée des dispositions de la loi en question, de la décision de la Cour Constitutionnelle du Portugal précitée et de la situation économique actuelle de l’Etat portugais, elle a répété encore une fois^[2] que la pension de retraite tombe sous le champ de protection de l’article 1 du Protocole 1. Toutefois, cet article « ne saurait être interprété comme donnant droit à une pension d’un montant déterminé » (pt.18)^[3]. Même si la réduction ou la suppression d’une retraite ne pourrait qu’être examinée par la Cour, cela ne signifie pas que, dans l’absolu, toute atteinte contre ces biens est, dès le départ, condamnée en tant que telle. Il existe des conditions sous lesquelles l’atteinte au droit de propriété peut être tolérée. Ces exigences se réfèrent à l’existence d’une base légale, aux buts envisagés et enfin à un contrôle de proportionnalité.

Il est indéniable qu’en l’espèce les deux premières exigences ne pouvaient pas susciter de doutes quant à leur existence. La loi en question, malgré sa future inconstitutionnalité, restait encore en vigueur et le but de l’assainissement de l’économie portugais ne pouvait qu’être considéré comme une cause d’utilité publique. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que le législateur national est le mieux placé pour apprécier les besoins de la communauté et, ainsi, la marge d’appréciation qui lui est reconnue est encore plus ample en cas de la distribution des ressources étatiques limitées. Ainsi, la Cour, à juste titre, se focalise plus à la troisième exigence. Le contrôle de proportionnalité pourrait constituer un outil efficace pour les retraités du secteur public du Portugal, un outil qui les a déjà favorisé devant les juridictions internes. Toutefois, malgré les promesses de la jurisprudence européenne quant à l’extension du champ d’application et de la force du droit de propriété, la Cour de Strasbourg n’a pas répondu positivement aux espoirs des retraités qui souffrent de la politique économique dans leur pays. Il semble que le contrôle de proportionnalité opéré par les juges européens ne suffit pas pour condamner la politique d’austérité.

Il est vrai qu’en l’espèce la décision condamnatoire de la Cour Constitutionnelle de Portugal, pouvait jouer le rôle d’un soutien pour une décision de la Cour européenne favorisant les intérêts des retraités. Cependant, la Cour a laissé, encore une fois, le gouvernement national libre de choisir les moyens appropriés pour lutter contre le « monstre» de la récession économique. En prenant en compte tant la situation personnelle des requérants que le contexte économique particulier de l’affaire, elle a jugé que le juste équilibre entre les intérêts de la communauté et les droits des requérants, en l’espèce les besoins économiques du Portugal et les intérêts pécuniaires des retraités du secteur public, a été respecté. Incontestablement, le fait qu’un large programme  d’ajustement économique a été mis en place et que les mesures en question étaient limitées aussi bien dans le temps qu’au niveau de la réduction, a été déterminant dans l’appréciation de la Cour.

Dans cette décision, nous observons que le juge de Strasbourg se limite à un contrôle de proportionnalité marginal que nous pourrions qualifier même de «boiteux». Alors que la Cour Constitutionnelle du Portugal a  souligné que des solutions alternatives pourront être trouvées en vue d’éviter la charge excessive des retraités du secteur public, la Cour européenne des droits de l’homme refuse d’examiner l’existence éventuelle de solutions de rechange également adéquates mais moins attentatoires aux droits de l’homme. Comme elle a manifesté « la Cour n’a pas à décider si des autres meilleures mesures alternatives pourront être envisagées » (pt.28)^[4].En d’autres termes, elle s’abstient du contrôle de nécessité qui avec le contrôle d’adéquation et de la proportionnalité stricto sensu consistent les trois stades-facettes du contrôle de proportionnalité.

En vérité, cette décision ne comporte rien de surprenant. La décision Mihăieş et Senteş contre Roumanie^[5], dans laquelle la Cour a accepté la réduction des salaires octroyés aux agents publics, mais surtout la décision  Koufaki et ADEDY contre Grèce^[6], rendue juste quelques mois avant la décision ici commentée, ont montré clairement l’opinion de la Cour en ce qui concerne les mesures visant à la limitation des dépenses étatiques. Sur ce point, il est important de signaler que  dans le cas de la Grèce, la Cour a jugé comme proportionnées des réductions dans les retraites et les salaires encore plus étendues que celles imposées aux retraites au Portugal. Alors, une décision de condamnation de la politique du gouvernement portugais aurait été assez inattendue.

Inévitablement, nous ne pouvons que nous interroger : la Cour pourrait-elle rendre un arrêt différent? Pourrait-elle se prononcer contre la politique d’austérité, spécialement dans le moment où le programme d’ajustement est au moins négocié ou même indirectement imposé par l’Union européenne, la Banque Centrale Européenne et le Fonds Monétaire International? Face à une politique qui a autant de répercussions sur un Etat que sur l'ensemble de tous les autres soumis à des mesures d'austérité similaires, la Cour de Strasbourg se démontre assez consciente de l’impact d’une éventuelle constatation d’inconventionalité. Indéniablement, un arrêt condamnatoire de la Cour pourrait avoir l’effet d’une bombe sous les fondements des tous les programmes d’ajustement déjà très difficilement adoptés. Pour cette raison elle donne l’impression de s’autolimiter. Tenant en compte les arrêts « révolutionnaires » du passé, le fait que les juges européens ont déclaré à l’unanimité la requête des retraités portugais manifestement mal-fondée, comme c’était aussi le cas pour les recours contre  la Grèce et contre la Roumanie précités, montre le degré du retrait de la Cour de Strasbourg devant la nouvelle réalité économique.

Pour conclure, la Cour européenne des droits de l’homme se révèle prudente et souvent en deçà des attentes du people des pays en crise, en l’espèce, du peuple du Portugal. Se pose alors la question: voulons-nous une Cour prudente ou une Cour qui met avant tout la protection des droits de l’homme? Difficile de dire si nous pourrions tous consentir à la même réponse. Pourtant, nous pouvons tous accepter que la distance entre notre volonté et la réalité reste, quelque fois, bien lointaine.

Notes de bas de page

• CC portugais, Décision n^o 353/2012 du 5 juillet 2012.
• Voir, CEDH, 2^eme section, 26 novembre 2002, BUCHEN contre République tchèque, Requête n^o 36541/97.
• « it cannot be interpreted as securing a right to a pension of a particular amount ».
• « It is not for the Court to decide whether better alternative measures could have been envisaged ».
• Voir, CEDH, 3^eme section, 6 décembre 2011,Felicia MIHAIES contre la Roumanie et Adrian Gavril SENTES contre la Roumanie, Requêtes n^os 44232/11 et 44605/11.
• Voir, CEDH, 1^ere section, 7 mai 2013, Ioanna KOUFAKI contre la Grèce et ADEDY contre la Grèce, Requêtes n^os 57665/12 et 57657/12.