Dans un arrêt important du 3 septembre 2013, il s'agit en effet d'un arrêt pilote, la Cour européenne des droits de l'homme vient de condamner l'Italie pour violation de l'article 6 § 1, de l'article 1^er du protocole n° 1 de la Convention et enfin de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1^er du protocole n° 1 de la Convention.

La Cour a eu à traiter d'un contentieux dont elle est fréquemment saisie, l'indemnisation des victimes de transfusions. De nombreux pays européens ont en effet crée des dispositifs d'indemnisation, souvent dans l'empressement, les différents gouvernants étant sous le feu des projecteurs médiatiques, voire pour certains, très près du prétoire. La France a d'ailleurs été condamnée à plusieurs reprises par la juridiction européenne, notamment au regard du caractère illisible de sa législation sur la question (V. par ex. CEDH, 10 oct. 2000, n° 39485/98, Lagrange). C'est donc au tour de l'Italie de voir son mille feuilles "légisprudentiel" connaître les foudres de la Cour. Il est vrai qu'il s'agit d'un modèle du genre de politique à la gribouille.

Sans entrer dans toutes les subtilités du dispositif, en voici les grandes lignes. Une loi du 25 février 1992 a prévu le versement d'une indemnité par le ministère de la santé aux personnes contaminées suite à une transfusion sanguine. L'indemnité en question se compose de deux volets, une partie fixe et une indemnité complémentaire "indennità integrativa speciale". Une loi du 29 octobre 2005 prévoit pour les personnes ayant subi un dommage suite à une vaccination obligatoire, en plus des indemnisations prévues par la loi de 1992, une indemnité supplémentaire, dite "indennizo ulteriore". Ce même texte prévoit que cette indemnité supplémentaire sera soumise à une réévaluation annuelle indexée sur le taux de l'inflation. Puis une nouvelle loi du 24 décembre 2007, complétée par un décret du 2 octobre 2009, étend ce dispositif aux personnes affectées par le syndrome de la thalidomide, ces personnes bénéficiant également d'une indemnité complémentaire réévaluée annuellement.

Un débat juridique surgit rapidement à la fois sur le caractère ré-évaluable de l'indemnité de base pour tous et de l'indemnité complémentaire pour certains. La Cour de cassation italienne après avoir admis une lecture favorable aux victimes de la loi par un arrêt de 2005 va revirer sa jurisprudence dans une décision de 2009. Le gouvernement italien intervient par un décret-loi du 31 mai 2010, spécifiquement sur la question de l'ISS "indennità integrativa speciale" pour interdire son indexation. Il s'agit d'un décret applicable à compter du 31 mai 2010 qui venait par conséquence priver de leur droit ceux auquels la Cour de cassation avait, dans un premier temps, donné raison. La Cour constitutionnelle entra à son tour dans la danse et censura le fameux décret loi, aux motifs qu'il portait atteinte au principe d'égalité constatant que pour certains l'indemnité complémentaire serait réévaluée alors que pour d'autres, elle ne pouvait plus l'être.

Chacun l'aura compris ces nombreuses palinodies ont généré des problèmes importants quant à l'application dans le temps de ces différentes règles. Nous passons sur tous les détails, mais précisons, tout de même que la Cour de cassation est intervenue pour juger que l'arrêt de la Cour constitutionnelle devait être interprété comme ayant un effet rétroactif le plus large possible, avec un raisonnement comparable à celui retenu en matière de loi interprétative en droit français. Nous le savons, cette règle ne peut toutefois conduire à remettre en cause des décisions de justice définitive. Or en l'espèce au fil des réformes ou des revirements, certains avaient obtenu un droit à indexation de leur indemnité, droit dont le décret-loi avait pu les priver.

Cette situation a conduit à des différences de traitement importantes entre les victimes (la part variable de l'indemnisation étant la plus importante) et la Cour européenne, dans un travail minutieux a répertorié différents groupes, qui dans une situation comparable, sont pourtant soumis ou ont été soumis à des règles d'indemnisation très différentes.

C'est donc de manière très logique qu'au visa de l'article 6 § 1que la Cour a condamné l'Italie en estimant à propos du décret-loi que « cette loi établissait des critères qui déterminaient l'issue des procédures pendantes, privaient d'effet des décisions favorables aux requérants, entraînaient l'interruption de l'exécution des décisions qui leurs étaient favorables et dénuaient d'efficacité les recours éventuels contre les demandes de réévaluation » (§ 64). Le législateur ne peut donc intervenir pour modifier les règles du jeu en cours de partie, a fortiori, lorsqu'il intervient pour modifier celles-ci dans un sens qui lui est favorable. Une telle ingérence est très éloignée du "fameux impérieux motif d'intérêt général", seul à même de justifier l'immixtion du pouvoir législatif (CEDH, 28 oct. 1999, n° 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, Zielinski c/ France : GACEDH n° 29)

En ce qui concerne la violation de l'article 1^er du protocole n°1, alors qu'il était possible de s'attendre à une censure comparable à celle dont avait fait l'objet la France dans l'arrêt Draon (CEDH, 6 oct. 2005, n° 1513/03, Draon c/ France), c'est-à-dire pour privation du droit de propriété, la Cour va déplacer le débat sur le terrain de l'atteinte aux éléments du droit de propriété. Elle inclut dans le droit de propriété, le droit défendre en justice les atteintes à ce droit. En effet, sachant que la part complémentaire de l'indemnisation représente le plus souvent jusqu'à 90% de l'indemnisation, en privant les demandeurs du droit à révision de cette part devant les tribunaux, l'Etat italien a fait peser sur les épaules des demandeurs une "charge anormale et exorbitante" et l'atteinte à leur biens a donc revêtu un caractère disproportionné.

La présente condamnation de l'Italie sonne comme un avertissement pour les législateurs des états signataires, qui sous le coup de l'émotion, l'urgence médiatique, des lobbies voire de stratégies d'économie d'argent public à court terme, empilent les législations de réaction sans se soucier de leur cohérence. Efficacité, efficience et effectivité sont trop souvent confondues ou ignorées par des législateurs vivant dans la satisfaction immédiate de leur opinion publique. Il est bon parfois qu'un regard extérieur vienne rappeler chacun à ses obligations.