Dans son arrêt Confédération suisse c. Commission du 7 mars 2013 (aff. C-547/10 P), la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rejeté le pourvoi formé par la Suisse dans l’affaire relative à l’aéroport de Zurich.

Cette affaire avait attiré l’attention par son « caractère inédit » (conclusions de l’avocat général du 13 septembre 2012, pt 2), faisant intervenir un Etat non membre de l’Union européenne (UE) dans le système juridictionnel de cette dernière. Une telle situation résulte de la structure de l’accord Suisse-UE relatif au transport aérien, qui reprend certaines règles de l’Union européenne dans ce domaine, essentiellement sous forme d’une liste d’actes de droit dérivé annexés à l’accord.

Un litige était né suite à la décision de l’Allemagne de restreindre le survol de son territoire, limitant par conséquent le trafic en provenance et à destination de l’aéroport de Zurich. La Commission européenne ayant adopté une décision autorisant l’Allemagne à maintenir la mesure restrictive, la Suisse a introduit en 2004 un recours en annulation de la décision de la Commission devant la CJUE se fondant sur l’accord Suisse-UE et notamment son article 20 qui prévoit « que toutes les questions concernant la validité des décisions prises par les institutions de la Communauté sur la base de leurs compétences aux termes de cet accord relèvent de la compétence exclusive de la Cour ». Par une ordonnance du 14 juillet 2005 (aff. C‑70/04), la Cour avait – contre la volonté de la Suisse – décliné sa compétence et renvoyé l’affaire au Tribunal de l’Union européenne. Dans un arrêt du 9 septembre 2010 (aff. T‑319/05), le Tribunal a rejeté au fond le recours formé par la Suisse, qui a alors formé un pourvoi devant la Cour.

Comme le relevait l’avocat général N. Jääskinen, cette affaire donnait l’occasion au juge de l’Union européenne de se prononcer « sur la question de savoir si les Etats tiers ayant un rapport juridique particulier avec l’Union européenne peuvent introduire des recours en annulation devant les juridictions de l’Union et, dans l’affirmative, à quelles conditions » (pt. 2 précité). Or ni la Cour dans son ordonnance, ni le Tribunal dans son arrêt, ne s’étaient prononcés sur la recevabilité de la requête de la Suisse, ce qui avait été vivement critiqué par l’avocat général. Celui-ci estimait en effet particulièrement nécessaire l’examen de la qualité pour agir de la Suisse (pts 41 à 54). Au terme de cet examen, l’avocat général considère que ce n’est pas en tant qu’Etat assimilé à un Etat membre, au sens de l’article 230, alinéa 2, CE (devenu art. 263, alinéa 2, TFUE) mais en tant que personne morale directement et individuellement concernée, que la Suisse est fondée à saisir le juge de l’Union européenne au titre de l’article 230, alinéa 4, CE (devenu art. 263, alinéa 4, TFUE) (pt 64 et pt 71).

Malgré cette position de l’avocat général sur le caractère nécessaire de l’examen de la recevabilité et l’existence d’une exception d’irrecevabilité soulevée par le Landkreis Waldshut^[1], la Cour évite de nouveau cette question. Elle se contente de reprendre la formule concise de l’arrêt Pologne c. Conseil (pt 33), en indiquant qu’il est « nécessaire de se prononcer d’emblée sur le fond de l’affaire »^[2].

Pourtant, ce laconique refus de statuer sur la recevabilité n’est pas forcément dénué de signification sur le statut contentieux de la Suisse. La Cour semble en effet attachée à réaffirmer les caractéristiques essentielles de l’ordre juridique de l’Union européenne, avant d’en définir directement et explicitement les conséquences contentieuses à l’égard de cet Etat tiers avec qui l’Union entretient un rapport particulier. Déjà dans son ordonnance de renvoi du 14 juillet 2005, la Cour avait refusé l’argumentation littérale de la Suisse en vertu de laquelle l’article 20 de l’accord désignait la compétence de la « Cour » ; au contraire, elle avait renvoyé l’affaire au Tribunal, soulignant ainsi que la Cour de justice est avant tout une  « institution » de l’Union européenne. Dans l’arrêt relatif au pourvoi, la Cour s’appuie sur l’arrêt Pologne c. Conseil, affaire dans laquelle l’avocat général M. Poiares Maduro avait plaidé en faveur d’une interprétation « généreuse » de la recevabilité du recours de la Pologne (pt 27 des conclusions), au nom de « certains des principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’Union, en particulier celui de protection juridictionnelle effective » (pt 27 précité). L’avocat général reprenait en particulier toute la jurisprudence issue de l’incontournable arrêt Les Verts c. Parlement qui consacrait la construction d’une « communauté de droit » (pts 28-29 des conclusions). Sans préciser le statut contentieux de la Suisse, l’arrêt commenté pourrait indiquer l’une des conditions de définition de ce statut : la nécessité de préserver les caractéristiques juridictionnelles – et par là-même constitutionnelles – de l’Union européenne.

Notes de bas de page

• Par une ordonnance du 7 juillet 2006, le Tribunal a admis la demande d’intervention du Landkreis Waldshut au soutien des conclusions de la Commission (T-319/05).
• Le Tribunal s’était appuyé sur la jurisprudence Boehringer, qui permet de statuer directement au fond pour des raisons de « bonne administration de la justice » (pt 52 de l’arrêt Boehringer).