En se fondant notamment sur l’objectif d’une libéralisation accrue des services aériens entre les Etats membres de l’Union européenne et les pays tiers, l’interprétation de certaines dispositions du règlement (CE) n°847/2004 par la République de Pologne dans un arrêt du 7 novembre 2013 se voulait peut être audacieuse, elle sera néanmoins mise en échec par certains principes fondamentaux de la règle de droit, tels que le principe de sécurité juridique, rappelés et confirmés par les juges de la Cour de justice de l’Union européenne.

En l’espèce, la République de Pologne s’était vu reprocher par la Commission l’absence de conformité de sa législation nationale aux articles 5 et 6 du règlement 847/2004 concernant la négociation et la mise en œuvre d’accords relatifs à des services aériens entre les Etats membres et les pays tiers. Rappelons qu’au lendemain des accords « Ciel ouvert » du 5 novembre 2002, les Etats membres ont vu leurs compétences limitées quant à la négociation d’accords de services aériens internationaux. Devant dorénavant faire place à une certaine, bien que non exclusive, compétence de l’Union européenne en la matière, les Etats ont du mettre fin au jeu traditionnel du bilatéralisme en matière d’échange des droits de trafic et se soumettre au développement d’une politique aérienne extérieure de l’Union européenne fondée sans surprise sur l’ouverture des marchés à une concurrence loyale et équitable, et donc notamment sur des conditions d’accès à ce marché transparentes et non discriminatoires. Le règlement 847/2004 est une pièce majeure de cette politique, puisqu’il autorise les Etats membre à entamer la négociation d’un nouvel accord ou la modification des accords existants afin de modifier les éléments portant atteinte au droit de l’Union^[1]. Et bien qu’interdisant d’instaurer des mesures plus restrictives quant à la désignation des transporteurs aériens communautaires, ce règlement autorise la conclusion d’un accord ou des modifications à un accord « prévoyant une limitation d’utilisation des droits de trafic ou du nombre de transporteurs aériens admis à faire des droits de trafic », à la condition que la répartition de tels droits soit faite « selon une procédure non discriminatoire et transparente »^[2]. N’ayant pas encore adopté ce type de procédure, et suite aux diverses étapes de la procédure du recours en manquement, la République de Pologne se devait ainsi de justifier devant les juges de la neuvième chambre un comportement d’omission.

Bien que rappelant aux juges « qu’elle a d’ores et déjà établi un cadre législatif comportant une habilitation aux fins d’adopter un règlement d’exécution » en conformité avec les exigences du règlement 847/2004 », et ceci « dans l’hypothèse où elle introduirait dans un accord en vigueur ou dans un nouvel accord des limitations à des droits de trafic »^[3] la République de Pologne ne contestera pas l’absence d’adoption de la procédure prévue expressément à l’article 5 de ce règlement. Elle argumentera néanmoins en faveur du caractère facultatif d’une telle adoption, en se  basant sur deux méthodes distinctes d’interprétation de la règle de droit. L’interprétation littérale de l’article 5 du règlement 847/2004, et notamment du terme « lorsque » au tout début de cet article, justifierait ainsi selon cet Etat membre la conditionnalité de la procédure, l’application étant « soumise à la condition que l’Etat membre concerné ait conclu un accord prévoyant une limitation de l’utilisation des droits de trafics »^[4]. L’interprétation téléologique du même article, quant à elle, « conforterait également cette thèse », puisque ce serait « en garantissant l’élimination de tous types de limitation et en s’abstenant d’introduire de telles limitations», et non en s’assurant de l’adoption d’une procédure transparente et discriminatoire dans l’hypothèse de mise en œuvre de ces limitations, « qu’un Etat membre se conformerait au mieux aux exigences fixées aux articles 5 et 6 du règlement n°847/2004 »^[5].

La Cour de justice de l’Union européenne n’acceptera pas ces interprétations et déclarera comme fondé le recours de la Commission. Elle le fera en affirmant tout d’abord l’inconditionnalité de l’obligation d’adoption de la procédure prévue par le règlement 847/2004, rejetant en deux temps l’interprétation littérale de la République de Pologne. Elle affirmera en effet, en revenant sur le libellé même de l’article 5, que la procédure en question « doit nécessairement avoir été instaurée préalablement » à la répartition des droits de trafic^[6]. Puis, et c’est en cela qu’elle se démarquera de l’interprétation littérale de la République de Pologne, la Cour de justice soulignera la présence des expressions « sans délai » et « ils appliqueront », au sein de l’article 6 imposant la publication et la notification de la procédure mise en place, pour conclure« que la procédure en cause doit être adoptée dans les meilleurs délais et (…) indépendamment de la condition ultérieure effective d’un accord visé audit article 5 »^[7]. Les juges suivront ainsi la position de la Commission européenne et jugeront implicitement erronée l’interprétation de la conjonction « lorsque » par la République de Pologne.

S’attachant ensuite à l’argumentation téléologique de la République de Pologne, la Cour de justice confirmera une jurisprudence constante selon laquelle « tant le principe de la sécurité juridique que la nécessité de garantir la pleine application des directives, en droit et non seulement en fait, exigent que tous les États membres reprennent les prescriptions de la directive en cause dans un cadre légal clair, précis et transparent prévoyant des dispositions contraignantes dans le domaine concerné par celle-ci »^[8]. Appliquant cela au cas de la mise en œuvre d’une réglementation européenne, les juges affirmeront que « l’inexistence dans un Etat membre déterminé d’une certaine activité visée par une réglementation du droit de l’Union ne saurait libérer cet Etat de son obligation de prendre des mesures législatives ou règlementaires afin d’assurer une disposition adéquate de cette réglementation »^[9]. Cette position se justifie aisément puisque, comme le rappelle l’Avocat général dans l’affaire du 14 janvier 2010, même si la situation de fait d’un Etat membre n’exige apparemment pas la mise en œuvre effective du droit secondaire de l’Union, l’obligation de mise en œuvre permet  « de prévenir une modification de cet état de fait » et de « garantir en toutes circonstances l’application effective »^[10] des dispositions de ce droit secondaire. C’est donc bien par l’intermédiaire de certains principes fondamentaux de la règle de droit, celui de la sécurité juridique notamment, que les juges feront échec à une interprétation mettant en avant un comportement présenté comme exemplaire par l’Etat membre concerné puisque conforme aux objectifs de libéralisation des droits de trafic entre les Etats membres et les pays tiers.

Cette décision s’interprète d’ailleurs et enfin à la lumière des véritables intentions de la République de Pologne qui, à l’instar de bien d’autres Etats membres, rechigne à l’élimination effective des clauses de nationalité au sein de ses accords de services aériens. Refuser l’adoption de procédures non discriminatoires et transparentes pour la répartition des droits de trafic entre les transporteurs aériens communautaires apparaît en effet comme une manifestation claire de la réticence de la Pologne à la disparition de facto de cette clause traditionnelle issue du bilatéralisme bermudien et protectrice des intérêts « nationaux » des Etats membres.

Notes de bas de page

• V. Article premier du règlement (CE) N°847/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la négociation et la mise en œuvre d’accords relatifs à des services ariens entre les Etats membres et les pays tiers, JOUE L 157.
• Selon l’article 5 en question, « lorsqu’un Etat membre conclut un accord ou des modifications à un accord ou à ses annexes prévoyant une limitation des droits de trafic ou du nombre de transporteur aériens communautaires admis à faire valoir des droits de trafic, ledit Etat membre procède à une répartition  des droits de trafic entre des transporteurs aériens communautaires concernés selon une procédure non discriminatoire et transparente ». V. Règlement  (CE) N°847/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la négociation et la mise en œuvre d’accords relatifs à des services ariens entre les Etats membres et les pays tiers, JOUE L 157.
• CJUE, Neuvième chbre, 7 novembre 2013, Commission c. République de Pologne, Affaire C-90/12, point 15.
• Ibidem., point 12.
• Ibidem., point 13.
• Ibidem., point 20.
• Ibidem., point 21.
• CJUE, Troisième chbre, 14 janvier 2010, Commission c. République Tchèque, Affaire C-343/08, Rec. P. 275, point 40. Dans le même sens, v. par exemple CJCE, 16 novembre 1990, Commission c. Grèce, C-214/98, Rec. p. I-9601, points 22 et 23 ; CJCE, CJCE, 15 mars 1990, Commission c. Pays-Bas, C-339/87, Rec. p. I-851, points 22 et 25.
• Préc. cit. n°3, point 25.
• V. les conclusions de l’Avocat général M. Yves Bot présentées le 6 octobre 2009 dans l’affaire C-343/08, Commission c. République Tchèque.