Nouvelle annulation d'une décision de gel de fonds : les imprécisions du Conseil sanctionnées
Le contentieux relatif aux demandes d’annulation des mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d'empêcher la prolifération nucléaire livre d’intéressantes illustrations devant le prétoire européen. Au fur et à mesure des nombreuses affaires en matière de gels de fonds, les juges de l’Union affinent leurs techniques de contrôle de ces smart-sanctions.
En l’espèce, le Conseil a adopté le 23 mai 2011 la décision 2011/299/PESC relative aux mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, ajoutant Sakhte Turbopomp va Kompressor (SATAK) à la liste des personnes et entités énumérées à l’annexe II de la décision 2010/413, faisant suivre cette mention de « alias Turbo Compressor Manufacturer, TCMFG » et justifiant ce gel de fonds par le fait qu’elle « particip[ait] aux démarches d’achats pour le programme de missiles iraniens », et l’en a informé par lettre du 24 mai 2011.
La requérante, TCMFG, introduisant un recours en annulation devant le Tribunal, a présenté trois moyens : une erreur manifeste d’appréciation des faits sur lesquels la décision attaquée est fondée, une violation du principe de proportionnalité et une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. Cette affaire marque la pratique désormais habituelle de la réorganisation des moyens par le Tribunal - qui commence son examen par le troisième moyen présenté - sans l’empêcher d’étudier les autres moyens à titre surabondant. En effet, l’examen du moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation sera favorablement accueilli par le Tribunal, qui prend pourtant la peine de démontrer que le Conseil a également commis une erreur manifeste d’appréciation.
I. Pas de copié-collé possible en matière de motivation de la décision
Le Tribunal va tout d’abord rappeler que l’obligation de motivation a pour but de fournir à TCMFG une indication suffisante pour savoir si la décision du Conseil est bien fondée ou pour lui permettre d’en contester la validité devant le juge de l’Union, et de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle de légalité (§ 19). Ainsi, sauf considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou des Etats membres, le Conseil doit donc « mentionner les éléments de fait et de droit dont dépend la justification légale de la mesure et les considérations qui l’ont amené à la prendre ».
Ajoutant aux formules déjà utilisées précédemment[1], par analogie à l’arrêt Organisation des Modjahedines[2], le Tribunal va en tirer la conclusion que « le juge de l’Union ne saurait admettre que la motivation puisse consister seulement en une formulation générale et stéréotypée, calquée sur la rédaction de la disposition légale prévoyant les conditions d’applicabilité de la mesure en cause ».
A l’aune de ces considérations, le Tribunal ne pouvait que sanctionner la paraphrase de la décision 2010/413 opérée par le Conseil, d’autant plus qu’il n’a pas fourni les raisons spécifiques et concrètes qui l’ont amené à considérer que cette disposition s’appliquait à la requérante. La tentative du Conseil effectuée devant le Tribunal pour sauver sa décision en évoquant le fait que la requérante aurait effectué une opération secrète est sans effet, car « l’absence de communication à l’intéressée d’une motivation ne peut pas être régularisée par la communication au cours de la procédure devant le juge de l’Union de motifs que le Conseil ne lui avait pas communiqués jusqu’alors » (§ 25).
II. Le manque d’éléments probants sanctionné
Bien que ce moyen soit favorablement accueilli par le Tribunal, ce dernier va pourtant examiner à titre surabondant le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation qu’invoquait la requérante, estimant que le Conseil n’aurait pas dû la sanctionner car elle ne participait pas à des activités interdites et qu’elle n’était pas SATAK.
D’une part, la nature des mesures restrictives prises à l’encontre de la requérante n’étant certes pas des sanctions pénales, il n’en demeure pas moins que le Conseil doit établir « à suffisance de droit, l’identité des personnes et des entités à l’égard desquelles il adopte des mesures restrictives » (§ 33), ce qu’il a manqué de faire à propos de la requérante. En effet, que ce soit pris isolément ou pris dans leur ensemble, les éléments présentés par le Conseil ne permettent pas d’établir que la requérante et SATAK constituaient une seule et même entité. Le Conseil s’est notamment fondé sur des informations économiques compilées par une société d’information qui elle-même n’en garantissait pas la véracité et le caractère complet et à jour, quand ce n’était pas sur des informations contradictoires, comme le Conseil l’a finalement reconnu à l’audience.
D’autre part, le Conseil ne peut pas s’appuyer sur une opération unique réalisée quatre ans avant même l’adoption du régime des sanctions contre l’Iran et environ dix ans avant l’adoption des mesures restrictives à l’encontre de la requérante, puisque « les mesures restrictives sont davantage fondées sur l’évaluation d’une menace actuelle ou future que sur l’appréciation d’un comportement passé » (§ 38). Il ne présente d’ailleurs toujours pas d’éléments probants pour démontrer que la requérante et SATAK sont une même entité. Dès lors, le juge de l’Union ne peut qu’annuler la décision litigieuse en ce qu’elle concerne la requérante.