Cette affaire s’inscrit dans le contexte de la première utilisation par les autorités budgétaire de la nouvelle procédure d’adoption du budget mise en place par le traité de Lisbonne. Elle place le Conseil de l’Union dans une position originale, qui fût longtemps celle du Parlement. En effet, en demandant à la Cour d’interpréter les dispositions des traités dans un sens favorable à ses intérêts, cette attitude du Conseil n’est pas sans rappeler la politique développée par le Parlement pendant des années en matière budgétaire.

La question qui se posait à la Cour était de savoir si la nouvelle procédure budgétaire de l’article 314 TFUE impliquait en fin de procédure l’adoption conjointe d’un acte législatif par les deux branches de l’autorité budgétaire. Plus précisément, le Conseil demandait l’annulation de l’acte du président du Parlement constatant l’adoption du budget au motif que la procédure budgétaire devait désormais déboucher sur un acte législatif signé par les présidents des deux institutions concernées.

Assez logiquement, aussi bien l’Avocat général que la Cour ont rejeté les arguments du Conseil en considérant que les traités n’autorisaient pas cette interprétation. Au delà, cette affaire permet de mettre en évidence, non seulement les spécificités de la procédure budgétaire réformée par le traité de Lisbonne, mais également la nature particulière de l’acte du président du Parlement constatant l’adoption du budget.

I. La spécificité de la procédure d’adoption du budget donne au Parlement européen un avantage largement théorique

Totalement réformée par le traité de Lisbonne, la procédure budgétaire est désormais une procédure législative, en ce qu’elle implique l’intervention conjointe du Parlement et du Conseil, mais c’est une procédure législative spéciale.

 Selon le traité sur l’Union européenne, les fonctions législative et budgétaire sont exercées conjointement par le Parlement et le Conseil^[1]. Plus spécifiquement, l’article 314 TFUE précise les modalités et les étapes de la procédure budgétaire. Il prévoit notamment en son premier alinéa que « le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, établissent le budget annuel de l’Union ». Cette procédure se caractérise notamment par le fait que depuis la mise en œuvre du traité de Lisbonne et la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires, les deux branches de l’autorité budgétaire se prononcent désormais sur l’ensemble des crédits. Cette intervention conjointe justifiait, pour le Conseil une adaptation de la procédure. C’est essentiellement sur ce fondement que le président du Conseil a demandé au président du Parlement européen à ce que tous deux tirent les conséquences de cette évolution et signent conjointement l’acte établissant le budget annuel de l’Union.

Le déroulement de la procédure budgétaire tel que définit à l’article 314 TFUE met en avant des spécificités notables. Schématiquement, cette procédure peut être résumée ainsi : la Commission présente un projet de budget au Parlement et au Conseil. Le Conseil adopte sa position et la transmet au Parlement, qui peut, soit l’approuver (explicitement ou implicitement), soit adopter des amendements. Dans cette dernière hypothèse, un comité de conciliation est convoqué, avec pour objectif de proposer un projet commun. Si dans le délai de 21 jours, ce comité parvient à un accord sur un projet commun, les deux branches de l’autorité budgétaire doivent alors chacune l’approuver^[2]. Jusqu’ici, on peut relever que la procédure budgétaire met le Parlement et le Conseil sur un pied d’égalité, aucune des deux institutions ne pouvant bloquer, ou au contraire imposer le contenu du budget à l’autre.

Mais si l’on se penche sur les différentes hypothèses susceptibles de se produire en l’absence d’approbation par les deux institutions du projet commun, ce constat n’est pas le même.

Dans ce cas de figure, l’article 314 TFUE envisage quatre hypothèses. Première hypothèse : le budget peut être adopté si une ou les deux institutions ne parvient pas à statuer. Deuxième hypothèse : si les deux institutions rejettent le projet commun ou alors une le rejette et l’autre ne statue pas, la Commission doit présenter un nouveau projet. Un nouveau projet doit également être présenté par la Commission, si, troisième hypothèse, le Parlement rejette le projet alors que le Conseil l’approuve. Enfin dernière hypothèse, si le Parlement approuve le projet commun, mais que ce projet est rejeté par le Conseil, le Parlement a la possibilité, dans un délai de quatorze jours à compter du rejet du Conseil, à la majorité de ses membres et aux trois cinquièmes des suffrages exprimés, de confirmer les amendements retenus en début de procédure. Si l’un des amendements n’est pas confirmé, la position retenue au sein du comité de conciliation est retenue. Le budget peut alors être adopté sur cette base.

On le voit, cette nouvelle procédure accroît sensiblement les pouvoirs du Parlement : de façon générale, car il se prononce désormais sur l’ensemble du budget, et de façon plus exceptionnelle par le biais de cette dernière hypothèse visée à l’article 314 § 7 d) qui permet au Parlement d’imposer un budget en l’absence d’accord du Conseil. Cette hypothèse reste néanmoins largement théorique car d’une part, les institutions essaient toujours de privilégier le dialogue, qui est inhérent à la procédure budgétaire annuelle, et d’autre part, les contraintes en termes de votes sont très contraignantes pour le Parlement européen. Néanmoins, le Conseil a peut-être souhaité, en demandant au Parlement de signer conjointement le budget, se prémunir contre l’adoption d’un budget avec lequel il serait en désaccord… Mais il n’a pas été suivi par la Cour, qui considère que les traités prévoient explicitement que la procédure budgétaire « se clôture par l’adoption d’un acte du Parlement, signé par le président de cette institution » (point 63 de l’arrêt).

II. La signature par le président du Parlement de l’acte constatant l’adoption du budget donne au Parlement européen un avantage symbolique

 Le Conseil estimait que l’insertion par le traité de Lisbonne de la mention selon laquelle le Parlement et le Conseil « conformément à une procédure législative spéciale, établissent le budget de l’Union » affectait la nature de l’acte d’adoption du budget. Il en découlerait que cet acte devait désormais être signé conjointement par le Parlement et le Conseil.

Depuis la mise en oeuvre des traités budgétaires de 1970 et 1975, c’est au président du Parlement qu’il revient de constater que le budget est définitivement adopté, comme l’énonce clairement l’article 314 §9 TFUE. De plus, le juge a considéré dans l’arrêt du 3 juillet 1986 Conseil c/ Parlement, que par l’adoption de cet acte, le président du Parlement conférait force obligatoire au budget de l’Union, au terme d’une procédure caractérisée par l’action conjointe du Parlement et du Conseil (point 8 de cet arrêt). Cette action conjointe résulte d’une procédure législative spéciale et se clôt par un acte spécifique. Le Conseil soutenait que cet acte devait prendre la forme d’un acte législatif, que ce soit un règlement, une directive ou une décision, qui serait donc signé conjointement par les deux branches de l’autorité budgétaire. La Cour rejette cet argument en se fondant sur la spécificité du budget de l’Union européenne, qui « constitue un document essentiellement comptable comportant les prévisions pour l’Union de toutes les recettes et dépenses à effectuer pendant une certaine période » (point 59 de l’arrêt). Cet acte du président du Parlement européen non seulement clôt la procédure budgétaire, mais atteste également de son déroulement régulier. De plus, il permet au budget de produire des effets juridiques, et, en tant que tel, constitue un acte attaquable, comme le montre la présente affaire. Par conséquent, il est susceptible d’annulation si le juge constate que la procédure suivie n’est pas conforme aux traités. Or en l’espèce, non seulement les deux institutions sont parvenues à un accord non équivoque sur le contenu du budget, mais de plus, le budget a été adopté dans les conditions déterminées par le traité.

Il en découle que le traité de Lisbonne, même s’il a considérablement réformé le déroulement de la procédure budgétaire, n’a pas entendu modifier cette dernière étape de la procédure, en laissant inchangée cette prérogative du président du Parlement de signer l’acte d’adoption du budget. L’avantage qui est conféré au Parlement de ce fait est de l’ordre du symbole, car, comme le dit lui même le Parlement, aucune institution n’a le dernier mot sur l’autre, car le projet à adopter doit faire l’objet d’un accord entre les deux branches de l’autorité budgétaire (point 41 de l’arrêt). Néanmoins, cette prérogative reconnue au président du Parlement alors même que le Parlement ne disposait que d’une faible marge de manoeuvre sur le contenu du budget, prend un relief nouveau à l’aune de cette nouvelle procédure budgétaire.

Notes de bas de page

• Voir les articles 14§1 TUE et 16 §1 TUE.
• Si le comité de conciliation ne parvient pas à un accord dans un délai de 21 jours, la Commission doit présenter un nouveau projet, article 314 § 8 TFUE.