La jurisprudence, source abusive du droit ?^[1] Cette interrogation bien connue est en tout cas dénuée de pertinence en droit de l’Union. En effet, il ne fait guère de doute que la chose jugée par la Cour de justice de l’Union européenne constitue une source du manquement^[2]. C’est d’ailleurs ce qu’a rappelé la juridiction de l’Union européenne dans un arrêt du 25 juin 2013. Dans cette espèce, la Commission, après accomplissement de la procédure « précontentieuse »^[3], avait introduit une requête aux fins de faire constater par la Cour que la République tchèque n’avait pas adopté les mesures que comportait l’exécution d’un précédent arrêt du 14 janvier 2010^[4] constatant son manquement. En effet, dans cette précédente décision, le juge de l’union avait disposé qu’« en ne prenant pas, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 juin 2003, concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle, la République tchèque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 22, paragraphe 1, de cette directive ». La Commission demandait également que l’Etat soit condamné au paiement d’une astreinte et d’une somme forfaitaire. Au cours de cette seconde procédure, la République tchèque avait adopté une loi assurant l’exécution intégrale de l’arrêt du 14 janvier 2010^[5]. La Commission avait d’ailleurs conclu à la conformité de la législation tchèque avec les obligations résultant de l’arrêt de 2010 et retiré sa demande d’astreinte^[6].

La question qui se posait au juge était donc celle de savoir si le comportement de la République tchèque constituait une violation de l’obligation d’exécuter l’arrêt en manquement intervenu antérieurement. En d’autres termes, la République tchèque a t-elle violé l’autorité de la chose jugée dont est revêtu l’arrêt de la Cour de justice constatant un manquement ?

Le juge de l’Union commence alors par constater le manquement. Il estime ensuite que l’Etat devra payer une somme forfaitaire.

I. La reconnaissance par le juge de l’Union d’une situation de manquement

La Cour de justice commence par préciser la date de référence à laquelle le manquement doit être considéré comme effectif. Sur ce point, un changement est intervenu à la suite du traité de Lisbonne. En effet, avant cette révision, la date de référence était la date d’expiration fixée dans l’avis motivé de la Commission qui devait intervenir conformément aux dispositions de l’ancien article 228 §2^[7]. La jurisprudence veillait d’ailleurs à ne faire courir le délai qu’à partir de ce moment^[8]. Toutefois, dans une optique de réduction des délais et de simplification de la procédure^[9], la modification introduite par le traité de Lisbonne a supprimé cette phase. Ainsi, la juridiction communautaire, dans l’affaire commentée, en tire toutes les conséquences en estimant que « le traité FUE ayant supprimé, dans la procédure en manquement au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, l’étape relative à l’émission d’un avis motivé, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement au titre de l’article 260 TFUE se situe à l’expiration du délai fixé dans la mise en demeure émise en vertu du paragraphe 2, premier alinéa, de cette disposition »^[10]. Ce n’était toutefois pas la première fois qu’elle prenait acte des modifications introduites par le traité de Lisbonne^[11].

Dans un second temps, les juges de plateau du Kirchberg constatent que les mesures législatives nécessaires visant à assurer l’exécution de l’arrêt du 14 janvier 2010 n’ont été adoptées que le 31 août 2011, « soit postérieurement au délai imparti à cet égard dans la lettre de mise en demeure du 29 octobre 2010, lequel délai expirait le 28 janvier 2011 »^[12]. La Cour estime donc que la République tchèque a manqué aux obligations lui incombant en vertu de l’article 260 §1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne^[13]. Nous sommes donc en face d’un manquement caractérisé par l’exécution tardive d’une obligation, en l’espèce la mise en conformité de la législation nationale au droit de l’Union. Ainsi, l’Etat est logiquement condamné, « même s’il a pris les mesures requises, dans la mesure où celles-ci interviennent en violation des exigences de temporalité posées par le droit de l’Union »^[14]. Ce raisonnement doit être juridiquement approuvé dans la mesure où il est inacceptable qu’un Etat puisse décaler l’entrée en vigueur d’un dispositif normatif à sa guise sans mettre en péril l’intégrité de l’Union toute entière^[15]. Notons par ailleurs que cette décision s’inscrit dans la logique du mouvement jurisprudentiel initiée par la Cour et visant à réduire considérablement la latitude accordée aux Etats pour prendre les mesures nécessaires alors même que l’article 260 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne prévoit pas de délai précis.

Constatant la situation de manquement, la Cour de justice condamne logiquement la République tchèque au paiement d’une somme forfaitaire.

II. La condamnation de l’Etat membre au paiement d’une somme forfaitaire

A titre liminaire, la caractérisation du manquement n’était pas le problème le plus délicat à traiter pour la Cour. En effet, la République tchèque elle-même ne contestait pas la réalité du manquement. En vérité, cette dernière avançait que l’infraction reprochée ne revêtait pas les caractères d’une gravité telle que l’on puisse la condamner au paiement d’une somme forfaitaire, ou le cas échéant, elle devait être réduite^[16]. Ce point paraissait donc plus délicat à traiter pour le juge de l’Union européenne.

Cependant, la Cour commence par rappeler^[17] le principe régissant la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire. Ainsi une telle condamnation « repose essentiellement sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période postérieurement à l’arrêt qui l’a initialement constaté »^[18]. La Cour insiste ensuite particulièrement sur le très large pouvoir d’appréciation – voire discrétionnaire^[19] – dont elle dispose tant sur le principe d’infliction d’une telle sanction que sur son montant^[20]. Elle met ainsi en exergue le caractère proportionné de la sanction qu’elle choisira in fine^[21]. D’ailleurs elle rappelle que les propositions de la Commission ne la lient pas et que la mise en œuvre de l’exécution, sans être enserrée dans un délai particulier, doit être entamée immédiatement et aboutir dans les délais les plus brefs^[22].

Après avoir rappelé les principes fondamentaux en la matière, elle apprécie la situation concrète de la République tchèque. A ce propos, elle rejette les faits justificatifs avancés par l’Etat membre et décide de condamner la République au paiement de la somme forfaitaire^[23].

Le principe de la condamnation étant acté, elle se livre très concrètement à l’analyse précise de la situation de l’Etat membre selon les critères posés notamment par la communication de la Commission de 2005^[24] afin de déterminer la somme forfaitaire.

S’il est donc exact d’estimer que la sanction ne participe pas de la juridicité de la règle, cette décision montre qu’elle contribue considérablement à la rendre effective^[25].

Notes de bas de page

• Nous aurons reconnu ici la référence au célèbre article de Dupeyroux. V. Dupeyroux (O.), « La jurisprudence, source abusive du droit », in Mélanges offerts à J. Maury, t. II, Paris, Dalloz et Sirey, 1960, p. 349 et s.
• Comme le note MM. Soulard, Rigaux et Munoz, « lorsqu’une action en double manquement est introduite (…) l’arrêt lui-même est, dans le déroulement de l’examen que fait la Cour du respect de l’autorité de sa décision, la norme de référence de fond qui permet d’évaluer la persistance du nouveau manquement poursuivi ». V. Soulard (Ch.), Rigaux (A.), Munoz (R.),Contentieux de l’Union européenne /3 Renvoi préjudiciel, Recours en manquement, Collection Lamy Axe Droit, Rueil-Malmaison, 2011, p. 147.
• CJUE, 25 juin 2013, Commission européenne/République tchèque, Aff. C-241/11, pt. 11-19.
• CJUE, 3° Chambre, 14 janvier 2010, Commission européenne contre République tchèque, Aff. C-343/08.
• Pt. 20 de l’arrêt.
• Notons d’ailleurs que la Cour de justice de l’Union européenne n’avait pas hésité à condamner un Etat non seulement au paiement d’une somme forfaitaire mais également à une astreinte. V. CJCE, Grande Chambre, 12 juillet 2005, Commission des Communautés européennes/République française, Aff. C-304/02 ; Sur cette décision, v. notamment Clément-Wilz (L.), « Une nouvelle interprétation de l’article 228-2 favorisée par le dialogue entre la Cour et son avocat général », CDE, 2005, p. 725 et s. ; Cette possibilité avait d’ailleurs été reprise par la Commission dans sa communication de 2005 sur la mise en œuvre de l’article 228 du traité CE ; Sur ce point v. notamment Van Rijn (T.), « Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les Etats membres », CDE, 2008, p. 83 et sp. p. 100-103.
• Il était en effet posé, au premier alinéa, que « si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris ces mesures, elle émet, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l’État membre concerné ne s’est pas conformé à l’arrêt de la Cour de justice ».
• V. par ex. CJCE, 6° Chambre, 13 juin 2002, Commission des Communautés européennes contre Royaume d’Espagne, Aff. C-474/99, pt. 27 ; CJCE, Grande Chambre, 7 juillet 2009,Commission des Communautés européennes contre République hellénique, Aff. C-369/07, pt. 43.
• Sur ce point, v. notamment Soulard (Ch.), Rigaux (A.), Munoz (R.), Contentieux de l’Union européenne /3 Renvoi préjudiciel, Recours en manquement, Collection Lamy Axe Droit, Rueil-Malmaison, 2011, p. 121.
• Pt. 23 de l’arrêt. C’est donc à partir de la mise en demeure formulée par la Commission lors de la procédure « précontentieuse » que le manquement peut être relevé. V. le pt. 17 de l’arrêt.
• V. par ex. des arrêts récents : CJUE, Grande Chambre, 11 décembre 2012, Commission européenne contre Royaume d’Espagne, Aff. C-610/10, pt. 67 ; CJUE, 4° Chambre, 19 décembre 2012, Commission européenne contre Irlande, Aff. C-279/11, pt. 19.
• Pt. 24 de l’arrêt.
• Pt. 25 de l’arrêt.
• V. Soulard (Ch.), Rigaux (A.), Munoz (R.), Contentieux de l’Union européenne /3 Renvoi préjudiciel, Recours en manquement, Collection Lamy Axe Droit, Rueil-Malmaison, 2011, p. 159.
• A ce propos, v. un arrêt apodictique : CJCE, 7 fév. 1973, Commission des Communautés européennes/République italienne, Aff. 39/72, pt. 25. Dans cette affaire, le juge estime qu’un tel comportement constitue un « manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les Etats membres du fait de leur adhésion à la Communauté (et qui) affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique communautaire ».
• V. le pt. 32 de l’arrêt ; Pour un développement complet, v. les pts 33-39.
• Plusieurs décisions en ce sens peuvent être citées. V. par ex. CJCE, Grande Chambre, 9 décembre 2008, Commission des Communautés européennes contre République française, Aff. C-121/07, pt. 58. Dans cette espèce le Cour distingue également la somme forfaitaire de l’astreinte ; V. aussi CJUE, 4° Chambre, 19 décembre 2012, Commission européenne contre Irlande, Aff. C-279/11, pt. 65.
• Pt. 40 de l’arrêt.
• L’avocat général, dans cette affaire, n’hésite pas à employer le terme. V. Jääskinen (N.), Conclusions sur CJUE, 25 juin 2013, Commission européenne/République tchèque, aff. C-241/11, pt. 43.
• Pt. 42.
• Pt. 41.
• Pt. 43-44.
• Pt. 48.
• Pt. 51-53. Elle apprécie l’attitude de l’Etat membre, la durée de l’infraction et sa gravité.
• Kelsen (H.), Théorie pure du droit, trad. Ch. Eisenmann, Paris, Dalloz, 1962, p. 159.