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Intérêt supérieur de l’enfant et hiérarchie des normes dans la détermination de l’Etat responsable de la demande d’asile des mineurs isolés

Marie Cresp
Publié : 25 juillet 2013

CJUE 6 juin 2013, MA, BT, DA C. Secretary of State for the Home Department, AFF. C-648/11.

Le phénomène des mineurs isolés pose des problèmes certains à de nombreux pays de l’Union européenne. En France, comme l’illustre notamment la polémique relative aux lieux d’accueil des mineurs étrangers isolés dans la région parisienne[1] mais aussi en Angleterre comme le souligne le présent arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne (ci-après la Cour) du 6 juin 2013. Dans cette affaire, la question préjudicielle portait sur l’interprétation de l’article 6, alinéa 3, du règlement n°343/2003 (ci-après Dublin II)[2] : en cas de dépôts successifs de demandes d’asile par un mineur non accompagné provenant d’un pays tiers et ne disposant pas de membres de sa famille résidant légalement sur le territoire d’un Etat de l’Union, quel Etat a la responsabilité d’étudier une telle demande[3]?

Les faits de l’espèce étaient assez banals : deux mineurs provenant d’Erythrée et un d’Irak étaient arrivés respectivement en Italie et aux Pays-Bas où ils avaient déposé une première demande. Les trois jeunes avaient par la suite séjourné en Angleterre où ils en avaient déposé une seconde. Les juridictions anglaises avaient dans un premier temps refusé de les examiner pour finalement accepter de le faire en mettant en œuvre la faculté discrétionnaire prévue à l’article 3§2 du règlement Dublin II, dite clause de souveraineté[4]. Dans le même temps, les mineurs ayant introduit des recours en indemnisation contre les décisions initiales de refus, la question préjudicielle posée présentait donc un intérêt pour résoudre le litige interne justifiant par là même sa recevabilité devant la Cour[5].

La difficulté d’interprétation provenait du fait que le règlement Dublin II ne prévoie pas cette hypothèse, son article 6 visant uniquement le cas de dépôt unique. Lorsque l’enfant a un membre de sa famille en situation légale sur le territoire d’un Etat de l’union, l’alinéa 1 dispose que l’Etat compétent est celui où cette personne se situe à condition que cette solution soit conforme à l’intérêt de l’enfant. L’alinéa 2 prévoit quant à lui une solution alternative lorsque le mineur n’a pas d’attache familiale, l’Etat responsable étant alors « celui dans lequel le mineur a introduit sa demande d’asile ». Dès lors, il s’agissait d’interpréter l’article 6, alinéa 2, dans une situation qu’il ne prévoie pas, à savoir une pluralité de demandes faites par un mineur sans attache familiale, sachant que cet alinéa ne mentionne pas le critère de l’intérêt de l’enfant. Plus précisément, il était demandé à la Cour de déterminer si l’Etat compétent est celui où le mineur a déposé sa première demande ou bien celui dans lequel il se trouve après y avoir déposé sa dernière demande. Entre ces deux critères, chronologique pour le premier, matériel pour le second, l’Avocat général avait opté pour une troisième voie et proposé de retenir la compétence de l’Etat le mieux à même de garantir l’intérêt de l’enfant[6]. Cette interprétation aurait conduisait à rendre par principe compétent l’Etat de résidence de l’enfant au moment de sa dernière demande, et, par exception, un autre Etat membre lorsque l’intérêt de l’enfant l’aurait exigé.

Telle n’est pas la solution retenue par la Cour qui a considéré que l’Etat membre responsable de l’examen de la demande d’asile au sens de l’alinéa 2 de l’article 6 du règlement Dublin II devait s’interpréter comme correspondant à celui dans lequel se trouve le mineur. La présente solution impose donc un critère de compétence objectif et exclusif comme élément d’identification de la norme (1). L’intérêt supérieur de l’enfant, fondement de ce choix, n’est donc pas un élément de sa mise en œuvre. Il est alors permis de se demander si cette solution ne va pas dans le sens d’un certain cantonnement de cet intérêt dont on se demande s’il conserve toujours sa supériorité (2).

1. Le choix d’un critère objectif et exclusif comme élément d’identification de la norme

Afin de rendre systématiquement compétent l’Etat membre le mieux à même de garantir l’intérêt de l’enfant, l’Avocat général avait proposé de retenir deux critères permettant de le déterminer. Selon lui, une compétence de principe devait être attribuée à l’Etat où se situe le mineur au moment de sa dernière demande, pour conserver une compétence exceptionnelle à l’Etat déterminé par l’intérêt de l’enfant. Il s’agissait donc de poser deux critères : l’un de principe et de type objectif, l’autre exceptionnel de nature subjective.

Au contraire, la Cour de justice a fait le choix d’un critère exclusif et objectif : celui de l’Etat membre dans lequel se trouve le mineur lors de l’introduction de sa dernière demande. Selon la Cour, cette solution est conforme à l’objectif poursuivi par le texte, à savoir « d’accorder une attention particulière aux mineurs non accompagnés », de « garantir un accès effectif à une évaluation de la qualité de réfugié du demandeur »[7], « de ne pas prolonger inutilement la procédure de détermination de l’Etat membre responsable » et de « leur assurer un accès rapide aux procédures de détermination de la qualité de réfugié »[8]. La Cour considère que ces finalités impliquent que l’article 6, alinéa 2, du règlement soit interprété comme désignant l’Etat où se situe le mineur lors de sa dernière demande[9]. Elle justifie donc cette interprétation au regard de sa conformité à l’intérêt supérieur de l’enfant dont il est rappelé qu’il fait partie du droit primaire de l’Union[10] et s’impose par conséquent à ses organes et institutions[11]. Cette solution présente et s’explique par un certain nombre d’avantages.

Alors que l’intérêt de l’enfant est une notion floue par excellence, relevant à ce titre de l’appréciation souveraine des juges du fond, la présente solution permet d’unifier le droit de l’Union. La définition abstraite de l’intérêt de l’enfant par la Cour de justice évite ainsi son appréciation variable et au cas par cas par les juges nationaux qui n’auront en principe pas la possibilité de le définir autrement dans la situation concrète qu’ils auront à juger. Ce cantonnement de l’intérêt de l’enfant au stade de l’identification de la norme et son exclusion corrélative à celui de son application œuvre donc pour un droit de l’Union harmonieux et homogène. Dans ce sens, la Cour reste dans la droite ligne de sa jurisprudence en matière d’enlèvements illicites d’enfant dans laquelle elle impose, là aussi, une définition abstraite de l’intérêt de l’enfant[12] et continue ainsi d’éviter les critiques formulées à l’encontre de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme[13]. De plus, le choix en faveur de ce critère correspondra le plus souvent à l’intérêt du mineur non seulement parce que cela lui évitera de retourner dans l’Etat où il avait déposé une demande initiale mais aussi parce que l’Etat dans lequel il se situe sera, le plus souvent, le mieux à même de connaître sa situation et ainsi de rendre la décision la mieux motivée par rapport à la situation concrète quant à sa demande d’asile. Elle conduit toutefois à s’interroger quant à la primauté de l’intérêt supérieur de l’enfant.

2. Les conséquences de l’exclusion de l’intérêt de l’enfant comme élément de mise en œuvre de la norme.

La présente interprétation de l’article 6, alinéa 2, du règlement Dublin II conduit néanmoins à s’interroger sur la primauté de l’intérêt supérieur de l’enfant. En effet, la Cour ne désigne qu’un seul critère de rattachement, celui de l’Etat où se situe le mineur lors de sa demande, et ne prévoit pas de compétence dérogatoire lorsque celui-ci n’est pas conforme à son intérêt. Le caractère exclusif de ce critère empêche par conséquent et nécessairement son intervention au niveau de la mise en œuvre de la norme puisque le juge appliquera systématiquement cette définition de l’intérêt de l’enfant. Or, ce cantonnement du rôle donné à l’intérêt de l’enfant au niveau de la formulation du critère de l’Etat responsable pose question quant la primauté de l’intérêt de l’enfant. De deux choses l’une. Soit cette primauté est appréciée eu égard aux modalités de sa définition, et, sauf à considérer qu’il existe une incompatibilité ontologique entre les notions subjectives et leur définition objective, sa supériorité reste alors entière. Dans cette perspective, le fait que dans certains cas la définition donnée abstraitement à l’intérêt de l’enfant ne corresponde pas concrètement à celui de tel ou tel enfant ne caractérise pas son infériorité mais un choix quant à sa définition, cet intérêt étant défini comme résidant toujours dans la célérité. On pourrait discuter ce parti pris mais il ne remet pas en question la supériorité qualifiant l’intérêt de l’enfant dont il s’agit seulement de définir le sens parmi la pluralité de ses manifestations parfois contradictoires. Soit elle est appréciée eu égard aux autres normes ou intérêts en cause et, dans ce cas, il est permis de se demander si l’intérêt « supérieur » de l’enfant conserve son qualificatif. En outre, la Cour justifie son choix d’un critère objectif et exclusif au regard du considérant 4 du règlement 343/2003 imposant un tel critère de détermination. Le choix en faveur d’un tel type de critère permet en effet la diminution du coût et la longueur de gestion de ces procédures par les Etats mais aussi de lutter contre le forum shopping et la pluralité des demandes. Il ne s’agit pas là de dire que l’intérêt de l’enfant est nié puisque retenir la compétence de l’Etat où se situe le mineur est généralement conforme à celui-ci. Il n’en reste pas moins que l’intérêt de l’enfant, qui est pourtant partie intégrante du droit primaire de l’Union, est alors relégué à un rang inférieur ou égal à celui du droit dérivé. Dès lors, il ne serait plus tout à fait « supérieur » en ce qu’il serait primé par sa combinaison avec d’autres normes ou considérations. Cette interprétation n’est d’ailleurs pas sans rappeler en droit interne français la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi sur le mariage pour tous dans laquelle il a érigé l’intérêt de l’enfant en principe constitutionnel sans mentionner sa supériorité[14].

Il convient cependant de nuancer la critique. D’une part parce que dans la très grande majorité des cas, ce critère de compétence correspondra effectivement à l’intérêt de l’enfant. En effet, il est de l'intérêt de l'enfant que sa demande soit traitée dans le pays où il entend fixer sa résidence. Toutefois, il est possible d'imaginer des situations où son intérêt pourrait être de voir sa demande examinée par un autre pays (en raison de considération linguistique ou bien en raison de son projet d'installation à terme). Sur un plan plus pragmatique, cette solution ne changera d’ailleurs pas grand-chose pour les mineurs présentant leur demande en France qui pratique déjà cette solution en application de la clause de souveraineté à cette nuance près qu’il ne s’agit plus d’une faculté discrétionnaire mais d’une obligation. D’autre part parce qu’en excluant la prise en compte de l’intérêt de l’enfant comme élément de mise en œuvre de la norme, la Cour a certainement voulu éviter que ne soit retenu le critère de l’Etat de première demande dans le projet de réforme actuellement en cours du règlement. En attendant, cet arrêt offre, une fois de plus, une illustration de la complexité qui se cache derrière l’apparente simplicité de la notion d’intérêt de l’enfant.

Notes de bas de page

Auteurs

Marie Cresp

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