La société Doux active dans la production et l’élevage de dindes a dû se conformer à la décision des autorités françaises d’étendre obligatoirement à l’ensemble des acteurs de la filière un accord instituant une cotisation « afin de financer des actions communes »^[1] dans ce secteur. Pour la requérante, la décision d’extension est constitutive d’une aide d’Etat que la France aurait dû préalablement notifier à la Commission européenne conformément à l’article 108 TFUE.

Le droit français permet la concertation interprofessionnelle dans le secteur de la volaille. Les acteurs peuvent se rassembler au sein de groupements interprofessionnels afin de mener diverses actions profitables à l’ensemble du secteur concerné. Il est donc nécessaire de financer ces organisations. Pour ce faire, des cotisations sont créées. En l’espèce, le CIDEF^[2], organisation interprofessionnelle du secteur de la volaille, consacrée par l’arrêté 24 juin 1976, a institué « une cotisation interprofessionnelle prélevée à charge de chacun des membres des professions représentées en son sein »^[3]. L’arrêté charge le CIDEF d’un certain nombre de missions telles que réguler le marché de la volaille, assurer un support technique à ses membres… Toutes ces actions étant financées par la cotisation créée. Le fait pour les autorités françaises d’étendre à tous les acteurs de la filière même non membre l’accord instituant la cotisation a donc pour conséquence d’obliger la société requérante à s’acquitter d’une somme d’argent sans avoir manifesté le souhait de rejoindre l’organisation. Ce système de décision d’autorité très prisé des autorités françaises vient s’opposer à l’autonomie de la volonté des personnes qui y sont soumises. Pour la société Doux, il s’agit d’une aide d’Etat accordée au CIDEF par la France.

La société requérante, épaulée par la coopérative agricole UKL-ARREE, « ont demandé, devant le Conseil d’État, l’annulation de la décision tacite d’extension de l’avenant du 5 novembre 2008 »^[4]. Les juges du palais royal relèvent que « l’avenant du 5 novembre 2008 énumère limitativement les actions susceptibles d’être financées par la cotisation interprofessionnelle perçue par le CIDEF pour l’année 2009, qui sont des actions de communication spécifiques à la viande de dinde «visant l’amélioration de l’image et la promotion des ventes» »^[5]. Il constate aussi que le gouvernement français a notifié un programme-cadre d’actions susceptibles d’être menées par ce type d’organisation interprofessionnelles. Faisant suite à cette notification, la Commission a conclu que la mesure en question était une aide d’Etat compatible avec le marché intérieur. Compte tenu de ces éléments, le Conseil d’Etat a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice.

Ainsi, il « demande en substance si une décision d’une autorité nationale étendant à l’ensemble des professionnels d’une filière agricole un accord interprofessionnel qui institue une cotisation obligatoire, en vue de permettre la mise en œuvre d’actions de communication, de promotion, de relations extérieures, d’assurance qualité, de recherche et de défense des intérêts du secteur, constitue un élément d’une aide d’État »^[6]. Il revient donc aux juges du plateau du Kirchberg de déterminer si une cotisation volontaire obligatoire (CVO) ou assimilée du type de celle de l’espèce rempli les conditions permettant d’être qualifiée d’aide d’Etat.

En l’espèce, la Cour de Justice rejette l’argumentation  des sociétés requérantes en rappelant sa jurisprudence constante sur le sujet. Une CVO n’est pas une aide d’Etat car, elle ne remplit pas la première condition indispensable de l’article 107§1 TFUE, à savoir qu’il ne s’agit pas d’une ressource d’Etat.

Tout l’enjeu d’un tel arrêt réside dans l’analyse de l’esprit et de la lettre de l’article 107§1 TFUE sur l’incompatibilité des aides d’Etat avec la concurrence et le marché intérieur européen. Ainsi, comment, alors, peut-on déterminer si une cotisation volontaire obligatoire est une ressource de nature étatique.

L’analyse des conditions de l’article 107§1 TFUE relève d’une jurisprudence fournie, méthodique et complète. Afin de mieux comprendre la solution dégagée par cet arrêt, il est possible d’analyser la situation à l’aune de deux questions : qui paye ? et qui gère ?

1. Qui paye ? 

Pour qu’une mesure soit qualifiée d’aide d’Etat, il faut que quatre conditions soient remplies. Ainsi seuls les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’Etat sont considérés comme des aides d’Etat. Une cotisation obligatoire de ce type peut elle entrer dans cette catégorie.

L’esprit et la lettre de l’article 107§1 TFUE n’a pas pour objectif d’inclure tous les avantages accordés par les Etats membres mais uniquement ceux qui impliquent un transfert d’argent de l’Etat. Ainsi, cette disposition a pour but  d’ « inclure dans cette notion les avantages qui sont accordés directement par l’État ainsi que ceux qui le sont par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État »^[7].

L’aide d’Etat sous entend qu’il y ait un appauvrissement de l’Etat membre^[8]. Dans cette optique, l’Etat peut s’appauvrir de deux façons, soit en donnant lui-même des ressources issues de son budget, soit en renonçant à une recette^[9].

En l’espèce, les cotisations proviennent « d’opérateurs économiques privés, membres ou non membres de l’organisation interprofessionnelle »^[10]. La Cour insiste spécialement sur le fait que ce mécanisme « n’implique aucun transfert direct ou indirect de ressources d’État »^[11]. Ainsi, ces cotisations privées, versées par des personnes privées et collectées par un organisme privé ne laissent pas supposer que l’implication de l’Etat puisse être relevée.

A la réponse à la question qui paye, les juges répondent des opérateurs économiques privés. De ce fait, il n’apparait pas que l’Etat se soit appauvri d’une manière ou d’une autre. Il n’a ni déboursé une somme d’argent de son propre budget, ni renoncé au versement de cette cotisation qui ne lui a jamais été dû que ce soit de par l’accord originel ou la décision d’extension.

Si l’Etat membre n’a pas versé de ses ressources à l’organisation interprofessionnelle, cela n’empêche pas la cotisation d’être qualifiée de ressource d’Etat et la décision d’extension d’aide d’Etat puisque les juges nuancent rapidement leur argumentation en se penchant sur un second critère de caractérisation de la première condition de l’article 107 §1 TFUE : celui du contrôle de l’Etat membre sur les fonds.

2. Qui gère ?

Le droit européen des aides d’Etat est un droit pragmatique, réaliste. Que se soit la Commission européenne ou la Cour de justice, les deux institutions européennes connaissent l’inventivité dont les Etats membres peuvent faire preuve afin de contourner l’interdiction des aides d’Etat posée par les traités.

Ce réalisme juridique se manifeste très bien dans l’arrêt d’espèce. En effet, après avoir étudié l’implication de ressources d’Etat, ils se consacrent à l’étude d’un second paramètre permettant de déterminer si la cotisation constitue une ressource d’Etat. La Cour de justice rappelle sa jurisprudence sur l’article 107§1 TFUE et insiste sur le fait que celui-ci « englobe tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des entreprises »^[12]. Tout l’esprit du contrôle des aides d’Etat se trouve dans ces lignes. En effet, le réalisme juridique commande aux juges ainsi qu’à la Commission de vérifier que les Etats membres ne tentent pas de contourner l’interdiction des aides d’Etat en se servant de fonds privés dont ils ont le contrôle^[13]. De ce fait, il suffit que les sommes d’argent « restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, […] pour qu’elles soient qualifiées de ressources d’État »^[14]. Si l’Etat membre ne paye pas mais s’il gère les sommes d’argent versées, le mécanisme s’apparente à une aide d’Etat.

Il apparait donc que le contrôle des fonds joue un rôle central dans la qualification d’aide d’Etat. Il est aussi important voire même plus que l’origine de ceux-ci. Nombre de cotisations et autres mécanismes peuvent servir de source de financement à des aides d’Etat. Cette situation ne peut que se développer du fait de la faiblesse croissante de la marge de manœuvre budgétaire des Etats membres. Le droit européen des aides d’Etat se doit donc de prendre en compte ce type de situation. La Cour de justice veut éviter que les Etats membres n’usent de leur pouvoir législatif afin de générer des cotisations dans le but de leur fournir des fonds pour leurs projets d’aides d’Etat.

En l’espèce, les juges relèvent que « la réglementation en cause au principal ne confère pas à l’autorité compétente le pouvoir de diriger ou d’influencer l’administration des fonds »^[15]. En effet, le CIDEF est seul à pouvoir décider des objectifs à accomplir et donc de l’usage des ressources collectées.

Cette indépendance empêche donc la mesure de satisfaire à la première des quatre conditions de l’article 107§1 TFUE. Par conséquent, la Cour de justice conclut que la mesure d’extension de la cotisation n’est pas une aide d’Etat sans qu’il y ait besoin d’étudier les autres conditions puisqu’elles sont cumulatives. Cet arrêt confirme une jurisprudence bien établie qui a pour but d’appréhender la variété des situations que les Etats membres sont susceptibles de créer.

Notes de bas de page

• Pt 2.
• Comité interprofessionnel de la dinde française.
• Pt 16.
• Pt 17.
• Pt 20.
• Pt 23.
• Pt 26.
• CJCE, 15 juillet 2004, Pearle e.a., Aff. C-345/02, Rec. p. I 7139.
• CJCE, 13 mars 2001, PreussenElektra, Aff. C-379/98, Rec. p. I-2099, point 58.
• Pt 32.
• Pt 33.
• Pt 35.
• CJCE, 16 mai 2002, France/Commission, C-482/99, Rec. p. I-4397, point 36.
• Pt 35.
• Pt 38.