La longue bataille juridique qui a opposé Ryanair à Alitalia semble ici trouver une fin singulière. Ryanair n’obtient pas gain de cause et Alitalia tel un phénix renait de ses cendres. Cet affrontement aura au moins permis aux juges, par l’intermédiaire de plusieurs arrêts dont celui-ci, de faire quelques avancées en matière de droit des aides d’Etat.

En l’espèce, Ryanair souhaite obtenir l’annulation de deux décisions de la Commission européenne relatives aux aides reçues par Alitalia. L’une concerne un prêt de 300 millions d’euros incompatible avec le marché intérieur mais dont la récupération n’a pas été ordonnée par la Commission à cause de l’absence de continuité économique entre Alitalia et son repreneur CAI^[1] ce dont la compagnie irlandaise se plaint. L’autre porte sur la vente des actifs d’Alitalia à la CAI dans laquelle la Commission ne soulève aucune objection quant à la présence d’une aide d’Etat. Bien entendu, Ryanair était à l’origine de ces décisions parce qu’elle avait porté plainte contre chacune.

L’affrontement juridique au sujet de ces deux décisions commence devant le Tribunal de l’Union européenne. Ryanair en demandant l’annulation. Par un arrêt du 28 mars 2012, celui rejette son recours^[2]. La compagnie irlandaise n’en reste pas là, elle forme un pourvoi devant la Cour de Justice tendant à l’annulation de l’arrêt du TUE et qui constitue l’arrêt d’espèce.

Ryanair soulève divers moyens au soutien de son pourvoi afin de démontrer que le TUE a fait une mauvaise interprétation du droit applicable en ce que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen quant à la vente des actifs d’Alitalia. Il se plaint aussi que sa demande concernant l’annulation de la décision portant sur le prêt ait été considérée comme irrecevable par le TUE.

Il se pose divers problèmes juridiques à la CJUE concernant la recevabilité d’un recours en annulation dans le cadre particulier du droit européen des aides d’Etat, mais aussi, des questions de procédures, et d’étendue du contrôle du juge.

Les juges du plateau du Kirchberg rejettent l’intégralité des moyens soulevés par Ryanair considérant ainsi que le TUE a fait une application correcte du droit de l’Union européenne.

Cet arrêt mérite une analyse approfondie à différents titres. On pourrait s’interroger sur les arguments oh combien important développés par les juges afin de répondre aux questions touchant la recevabilité du recours de la compagnie low cost, aux critères permettant de déterminer la nécessité ou non d’ouvrir la procédure formelle d’examen ou encore à la question de la continuité économique entre une société ayant reçue des aides d’Etat et son acquéreur. Comme l’espace nous manque, nous nous attacherons à traiter une question qui est rarement présente dans les arrêts de la CJUE et qui concerne les décisions conditionnelles de l’article 7§4 du règlement de procédure. Les juges de la Cour de justice, à l’occasion de cet arrêt prennent le temps de développer sur la distinction entre la notion d’engagement et de condition et sur son usage dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’Etat, chose suffisamment rare pour le remarquer.

Nous allons donc chercher à savoir, sur la base des arguments soulevés par les parties et par les juges s’il existe une différence entre la notion de condition et d’engagement en droit européen des aides d’Etat.

L’arrêt d’espèce conclut à l’existence d’une différence de contenu entre ces deux notions qui influe sur le contenu des décisions prises par la Commission en matière de contrôle des aides d’Etat, cependant, les critères de distinction demeurent flous et sujets à controverse.

Ainsi, nous verrons qu’il y a une différenciation sémantique évidente (I) parfaitement perçue par la CJUE mais que les critères de distinctions restent hésitants (II).

I. Une différenciation sémantique évidente

Ryanair soutien afin d’obtenir l’annulation de la décision de la Commission concernant la vente des actifs d’Alitalia à la CAI qu’elle ne pouvait prendre une décision conditionnelle sur la base de l’article 4§2 du règlement de procédure 659/1999^[3]. Par conséquent, elle aurait dû ouvrir une procédure formelle d’examen et rendre sa décision sur le fondement de l’article 7§4 du même règlement.

Le moyen tiré du défaut de sanction de l’incompétence de la Commission par le TUE repose sur un argument ; la présence d’engagement dans la décision de ne pas soulever d’objections. La requérante assimile la notion de condition et celle d’engagement en les considérants comme synonyme. Pour elle, « les engagements en question seraient des conditions qui compliquent le contrôle de la mesure notifiée et justifient un examen approfondi de cette dernière »^[4]. L’idée de Ryanair est de faire reconnaitre, à travers l’argument de la décision conditionnelle, la complexité du cas qui aurait nécessité le recours à la procédure formelle d’examen. Pour elle, le TUE légitime une « pratique nouvelle de la Commission »^[5], celle de rendre des décisions conditionnelles sur la base de l’article 4§2 dans le cadre de l’examen liminaire d’une mesure notifiée. Si l’argument peut sembler convainquant, il n’est pas totalement éclairé. Pourquoi ne pas avoir recours au terme de condition si ces deux éléments sont si semblables. En quoi le seul fait qu’il puisse y avoir complexification du contrôle suffirait pour conclure à l’interchangeabilité des deux notions.

La défense de la Commission européenne n’est pas des plus explicites non plus. Pour elle, les engagements sont des explications sur la mesure notifiée et son application^[6]. Cependant, elle ne semble pas à l’aise avec la notion d’engagement puisqu’elle reconnait à demi-mot son  embarras en reprochant au point de vue de Ryanair d’être « excessivement rigide, formaliste »^[7]. Dès lors, si ce point de vue est rigide, n’est-il pas juste ou à tout le moins n’a-t-il pas mis le doigt sur un vide juridique, à savoir la définition de la notion d’engagement en droit des aides d’Etat.

En effet, l’article 7§4 du règlement de procédure nous informe sur le fait que les conditions ont pour but de rendre compatible une aide d’Etat avec le marché intérieur contrairement à l’article 4§2 qui lui ne permet à la Commission que de reconnaitre l’absence d’aide d’Etat. Par conséquent, tout élément ayant pour effet d’écarter des doutes sur la nature de la mesure notifiée semble plus se rapprocher de la notion de condition. Néanmoins, rien n’est certain, le règlement de procédure ne contient « aucune précision sur la nature des « conditions » »^[8]. Il revient donc à la Cour de justice de préciser ses notions chose qu’elle a dû mal à faire. Les juges commencent leur analyse par rappeler l’approche du TUE sur le sujet lui donnant ainsi un écho favorable. Le problème est que celle-ci est un peu cavalière et ne repose sur aucune base juridique du règlement de procédure. Ils qualifient la décision de « décision tenant compte des engagements comportementaux  pris volontairement par l’État lors de la phase de notification de la mesure litigieuse afin de clarifier certains points »^[9]. Le problème est que ce type de décision n’existe pas. Soit la Commission prend une décision de ne pas soulever d’objection (article 4§3), soit elle constate que la mesure notifiée ne constitue pas une aide (article 4§2). Dès lors, où classer ce type de décision, avec l’un, avec l’autre article ou avec les deux ?

Si l’on ne peut critiquer la volonté de différencier les deux notions qui est tout à fait louable, il n’en demeure pas moins qu’elle doit reposer sur des critères de distinction opérationnels, objectifs et non sur une simple parabole.

II. Des critères de distinctions hésitants

La notion de condition et celle d’engagement ne sont pas synonymes. En cela, l’argument soulevé par Ryanair est faux. Si les termes sont différents, il ne s’agit pas seulement d’une figure de style. La simple définition prise dans un dictionnaire permet de conclure à leur singularité.

Cependant, dire qu’un engagement n’est pas une condition est une chose ; en poser les critères de distinction en est une autre. Pour ce faire, les juges prennent le problème à l’envers^[10]. Au lieu de chercher tout de suite ce qui peut les séparer, ils essayent de qualifier juridiquement la décision. A  notre sens, cela n’est pas fonctionnel. Il ne faut pas confondre cause et conséquence. Ce n’est pas parce qu’il s’agit d’une décision rendue sur la base de l’article 4§2 que l’on peut écarter la qualification de condition aux engagements qui y sont présents. Au contraire, c’est parce qu’il s’agit d’engagements et non de conditions que la Commission peut baser sa décision sur l’article 4§2 du règlement 659/1999.

Par conséquent, si l’on arrive à déterminer si l’on est en présence de conditions ou pas, on peut alors déterminer si la Commission était compétente ou non. Dans ce raisonnement, les juges cherchent à écarter l’application de l’article 7§4 pour exclure la possibilité que ces éléments puissent être des conditions. Rien dans cette approche ne permet de définir chaque notion de manière fonctionnelle. De plus, ce n’est pas parce que la Commission ne peut pas, in abstracto, imposer des conditions dans une décision rendue sur la base de l’article 4§2 qu’elle ne va pas leur faire in concreto. Les juges doivent pouvoir écarter cette possibilité grâce à des critères de distinctions efficaces.

Toutefois, les juges tentent de préciser leur pensée de manière assez confuse. Ils concluent à l’absence de conditions du fait de l’inapplicabilité de l’article 7§4 tout en ajoutant qu’il ne s’agit pas non plus d’une « décision qui impose des modifications au projet notifié »^[11]. Ce nouveau type de décision fait écho aux développements de Ryanair sur le sujet mais ne fait que rajouter à la confusion. Cependant, on devine derrière cela l’intention des juges. Tout cela nous laisse à penser que les conditions ont pour but de modifier le projet d’une certaine manière. En 1994, la Commission qualifiait les conditions de « restrictions concernant le type, le montant, les bénéficiaires, la destination ou la durée de l'aide, qui n'étaient pas prévues dans le projet d'aide initial et qui ne sont pas d'application générale »^[12]. Les notions d’engagement et de condition résistent au travail de définition des juges. Un important flou apparait autour de ces concepts contraires au principe de sécurité juridique.

Néanmoins, les juges sont conscients de leurs hésitations. Ils prennent la peine d’ajouter un autre élément. Ils insistent sur le fait que le droit des aides d’Etat repose principalement sur le dialogue entre l’Etat membre concerné, les tiers intéressés et la Commission. Ainsi, il permet de « surmonter, au cours de la procédure liminaire, des difficultés éventuellement rencontrées »^[13]. Les juges ajoutent que « cette faculté présuppose que la Commission puisse adapter sa position en fonction des résultats du dialogue engagé »^[14]. Les engagements apparaissent comme la traduction de ce dialogue permettant une adaptation du projet sans réelles modifications. Les intuitions des juges européens au sujet de la distinction entre ces deux notions sont justes mais ils ne semblent pas à l’aise pour en poser les critères. Le recours en annulation de cet arrêt du TUE a permis aux juges de la Cour de justice de traiter plusieurs questions essentielles en matière de droit des aides d’Etat. Celle de la différence entre condition et engagement en fait partie mais elle reste difficile et les juges semblent botter en touche et se réfugier derrière l’absence de difficultés sérieuses afin de ne pas entrer dans trop de détails sur la question de la définition de ces notions à proprement parlé. Toute leur analyse sur cette question est imprégnée de la question des difficultés sérieuses sans cesse rappelée au détriment d’éléments plus fonctionnels sur la différence entre condition et engagement.

Le peu d’éléments présents dans cet arrêt au sujet de la définition des notions d’engagement et de condition n’est pas pour autant insignifiant. Une avancée que cet arrêt permet est d’insister sur la différence entre ces deux concepts. Les critères de distinctions sont certes hésitants et flous mais l’intuition des juges est la bonne. On peut retenir de cet arrêt que, pour eux, une condition modifie un projet notifié tandis qu’un engagement adapte, explique le projet notifié. Beaucoup de chemin reste à faire afin de clarifier cela mais les prémices sont encourageantes.

Notes de bas de page

• Compagnia Aerea Italiana.
• TUE, 5^ème chbre, 28 mars 2012, Ryanair/Commission, Aff. T-123/09.
• Règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité : JOCE n° L 83, 27 mars 1999, p. 1.
• Pt 63.
• Idem.
• Pt 64.
• Idem.
• J-P. Kepenne, « Les premières ébauches d’une règlementation du conseil  en matière de contrôle des aides d’Etat » in Les aides d'Etat en droit communautaire et en droit national. Université de Liège. 1999. Bruxelles : Bruylant, 1999.
• Pt 67.
• Pts 68 et 69.
• Pt 70.
• Commission européenne. 1995. Droit de la concurrence dans les communautés européennes. Bruxelles : Commission européenne, 1995. Vol. II A, page 42, point 50.
• Pt 71.
• Idem.