Si la libéralisation des chemins de fer dans l’Union européenne, dont les principes de base se résument à une ouverture progressive du marché, l’indépendance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires d’infrastructures et la séparation de leurs comptes, tend aujourd’hui à s’achever^[1], le contentieux issu de cette libéralisation ne fait lui que commencer. L’arrêt de la Cour de Justice du 30 mai 2013 en témoigne en s’inscrivant dans une série de recours en manquement^[2] portant sur l’application par les Etats membres des directives de ce qu’il sera convenu d’appeler le « premier paquet ferroviaire »^[3].

En l’espèce, la Commission européenne a soulevé différentes irrégularités dans l’application par la république de Pologne des dispositions de ce « premier paquet ferroviaire ». Suite à la contestation par la Républiques de Pologne des manquements lui étant reprochés, la Commission introduira un recours devant la Cour de Justice le 26 octobre 2010^[4]. Il reviendra alors aux juges luxembourgeois de se positionner sur les manquements relatifs à l’absence d’équilibre financier du gestionnaire de l’infrastructure, à l’absence de mesures encourageant le gestionnaire à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le montant des redevances d’accès, et au calcul de cette même redevance pour l’accès minimal à l’infrastructure ferroviaire. Face à l’ensemble de ces griefs, si la Cour de Justice fait preuve d’une certaine souplesse dans l’interprétation des dispositions européennes concernant l’équilibre financier du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire (1), elle se montre intransigeante dans l’examen des mesures de la législation nationale polonaise relatives à la réduction des frais et du montant des redevances d’utilisation et d’accès à cette infrastructure (2).

1. La prise en compte du « délai raisonnable » dans l’obligation d’équilibre financier des comptes du gestionnaire d’infrastructure

Concernant le second grief, et suivant les conclusions de son avocat général, la Cour de Justice précisera que si l’obligation prévue l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14 /CE « vise un équilibre comptable du compte de profits et pertes du gestionnaire de l’infrastructure » sans prise en compte de l’impact des amortissements, affirmant par là-même le déséquilibre du compte de profits et pertes du gestionnaire polonais, un tel déséquilibre n’était pas suffisant puisqu’il doit en outre intervenir « dans des conditions normales d’activités et par rapport à une période raisonnable » (pt 40). L’interprétation du critère de la« période raisonnable » se trouvera alors au cœur de l’analyse de la Cour qui, ne disposant pas de précision supplémentaire concernant son application^[5], effectuera une analyse in concreto de la situation polonaise. En s’appuyant notamment sur les effets de la « crise économique majeure qu’affronte l’Union européenne » (pt 42) et l’état du réseau ferroviaire polonais à la veille du processus de libéralisation^[6], les juges offriront ainsi à la Pologne un délai supplémentaire pour permettre l’équilibre financier des comptes du gestionnaire d’infrastructure. Notons ici que dans un arrêt du 25 octobre 2012, les juges avaient à l’inverse considéré comme fondé le grief relatif à la violation de cette même disposition en constatant que la République portugaise ne contestait pas que, « à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, elle n’avait pas pris les mesures nécessaires afin de définir les conditions appropriées pour garantir que les comptes du gestionnaire d’infrastructure soient en équilibre »^[7]. Loin de faire preuve de laxisme au regard du nécessaire équilibre financier des comptes du gestionnaire d’infrastructure, la Cour de justice se contente donc d’un certain réalisme dans l’appréciation de la situation polonaise afin de permettre la régularisation progressive de la situation financière de ce gestionnaire indépendant d’infrastructure.

2. L’importance soulignée d’une réduction des redevances d’utilisation et d’accès à l’infrastructure ferroviaire

S’il est difficile de concevoir la libéralisation du secteur ferroviaire sans permettre un accès équitable et non discriminatoire des entreprises de ce secteur à l’infrastructure, il serait tout aussi vain d’envisager un tel accès sans une politique précise et rigoureuse des redevances d’utilisation et d’accès à cette infrastructure. La Commission l’a bien compris en reprochant à la République de Pologne non seulement l’absence de mesures encourageant le gestionnaire à réduire les coûts et redevances d’utilisation de l’infrastructure et le montant des redevances d’accès, mais également les obligations lui incombant concernant le calcul de ces redevances d’accès. La Cour de Justice estimera fondés ces deux griefs en affirmant tout d’abord l’omission par la législation polonaise sur le transport ferroviaire d’un mécanisme incitatif permettant d’atteindre une réduction des frais et redevances d’utilisation^[8], puis la violation du droit de l’Union « dans la mesure où la réglementation polonaise permet d’inclure dans le calcul des redevances perçues (…) des coûts qui ne sauraient être considérés comme des coûts directement imputables à l’exploitation du service ferroviaire » (pt 89). La République de Pologne aura ainsi, selon la Cour de Justice, manqué à ses obligations au regard de l’article 6, paragraphe 2, et 7, paragraphe 3, de la directive 2001/14 et se devra de modifier sa politique concernant les redevances d’utilisation et d’accès à l’infrastructure ferroviaire.

Etablissant récemment le constat d’une part modale du transport ferroviaire restant modeste au sein de l’Union européenne, tout en se permettant la conclusion que le transport ferroviaire n’est « souvent pas adapté à des trajets urbains de courte distance comme les déplacements au supermarché »^[9], la Commission européenne cherche donc par une série de recours en manquement, incluant ce recours à l’encontre de la République de Pologne, à limiter les entraves encore courantes à l’entrée sur le marché du transport ferroviaire. Ajoutant à cela l’adoption récente d’un « quatrième paquet ferroviaire », la Commission semble donc déterminée à faire de l’espace ferroviaire unique européen une réalité, et ce malgré la résistance très médiatisée de certains acteurs de ce secteur.

Notes de bas de page

• V. Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative au « quatrième paquet ferroviaire – Achever l’espace ferroviaire unique européen pour stimuler la compétitivité et la croissance économique européenne ». COM(2013) 25 final.
• V. les affaires C-473/10, Commission/Hongrie ; C-483/10, Commission/Espagne ; C-555/10, Commission/Autriche ; C-556/10, Commission/Allemagne (arrêt de la Cour du 28 février 2013, voir CP n° 20/13) ; C- 512/10, Commission/Pologne ; C-528/10, Commission/Grèce ; C-545/10, Commission/République tchèque ; C-557/10, Commission/Portugal ; C-625/10, Commission/France (arrêt de la Cour du 18 avril 2013, voir CP n° 49/13); C-627/10, Commission/Slovénie ; C-369/11, Commission/Italie et C-412/11, Commission/Luxembourg.
• Les directives invoquées en l’espèce étant la Directive 2001/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires et la Directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.
• Notons ici que par acte déposé au greffe de la Cour le 12 avril 2013, la Commissions se désistera du premier grief de son recours concernant le manque d’indépendance du gestionnaire polonais PLK SA.
• La Cour de Justice relève en effet que « l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14 ne comporte aucune précision concernant l’application du critère relatif à la « période raisonnable » ». CJUE, 1^ère chbre, 30 Mai 2013, Commission européenne c. République de Pologne, Aff. C-512/10, § 40.
• Ibidem., §42
• CJUE, 1^ère chbre, 25 Octobre 2012, Commission européenne c. République portugaise, Aff. C-557/10, § 48.
• Préc. cit. n° 4, § 57.
• Préc. cit. n° 1, p. 4.