L’arrêt commenté ici est d’une importance tout à fait considérable, sur laquelle plusieurs opinions séparées ont nettement insisté en des termes forts. Son importance va d’ailleurs bien au-delà de son utilité pratique. Il concerne en effet la question de la satisfaction équitable dans les requêtes interétatiques. Or, les requêtes interétatiques sont, on le sait, relativement rares, et les demandes de satisfaction équitable (article 41 CEDH) dans le cadre de telles requêtes le sont encore davantage, alors qu’elles sont devenues monnaie courante dans le cadre de requêtes individuelles. La Cour n’a ainsi eu à statuer, avant l’arrêt sous commentaire, qu’une seule fois sur une question de satisfaction équitable dans un recours interétatique, dans le cadre de l’affaire Irlande c. Royaume-Uni^[1]. Et ce précédent n’était d’aucune utilité, puisqu’il s’agissait d’une affaire dans laquelle le gouvernement demandeur avait explicitement refusé de demandé une satisfaction équitable, ce qui avait privé la Cour de l’occasion (et du tracas !) de se pencher sur cette délicate question. C’est qu’en effet, il est facile de comprendre à grands traits la problématique à l’œuvre : dans quelle mesure un gouvernement peut-il demander l’octroi d’une satisfaction équitable sous la forme de dommages et intérêts alors même que, de toute évidence, il ne saurait être considéré comme une « victime » de la violation constatée ?

Reprenons l’enchaînement qui a conduit au présent arrêt. Par un arrêt rendu le 10 mai 2001^[2], la Cour a conclu que la Turquie avait commis de nombreuses violations de la Convention à raison des opérations militaires menées par ce pays dans le nord de Chypre en juillet et août 1974, ainsi que d’un ensemble de traitements discriminatoires ou préjudiciables dont sont victimes depuis 1974 les Chypriotes grecs de la péninsule du Karpas, située au nord de l’île. Le 31 août 2007, le gouvernement chypriote a informé la Cour qu’il avait l’intention de soumettre une « demande à la Grande Chambre en vue de la reprise de l’examen de la question de l’application éventuelle de l’article 41 de la Convention ». Le 11 mars 2010, il a présenté à la Cour sa demande de satisfaction équitable pour les personnes disparues à l’égard desquelles la Cour avait conclu à la violation des articles 2, 3 et 5 de la Convention. Ultérieurement, le gouvernement chypriote a soumis de nouvelles demandes se rapportant aux violations des droits de l’homme (plus précisément des articles 3, 8, 9 , 10 et 13 de la Convention et de l’article 2 du Protocole n^o 1) commises à l’égard des Chypriotes grecs enclavés dans la péninsule du Karpas.

La Cour, au terme de son analyse des circonstances de la cause, décide de condamner la Turquie à verser 90 millions d’euros à Chypre, à charge pour Chypre de reverser les sommes en question aux victimes. Et pour cela, elle convoque de façon massive les racines internationales du système européen de protection des droits de l’homme, en particulier la protection diplomatique. Après avoir établi l’applicabilité de principe de l’article 41 CEDH aux affaires étatiques (1), elle en établit les critères d’application, avant d’y procéder elle-même (2).

1. L’applicabilité de l’article 41 CEDH aux affaires interétatiques

Après avoir rappelé l’absence de précédent véritablement pertinent (cf. supra introduction), la Cour entreprend de convoquer les travaux préparatoires de la Convention. Elle exhume à cette fin un rapport du Comité d’experts au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe du 16 mars 1950^[3] en vertu duquel « [c]ette disposition est conforme au droit international en vigueur en matière de violation d’une obligation internationale par un Etat. La jurisprudence de la Cour européenne n’apportera donc sur ce point aucun élément nouveau ou contraire au droit international existant. (....) ». Elle en déduit que l’article 41 « découle directement des principes de droit international public régissant la responsabilité de l’État et doit être interprétée dans ce contexte » (point 40).

A partir de là, il est assez facile pour la Cour d’argumenter en faveur du droit à indemnisation de l’Etat requérant sur le fondement de l’article 41 : il lui suffit de rappeler la jurisprudenceGabčikovo-Nagymaros de la Cour internationale de justice en vertu de laquelle « un État lésé est en droit d’être indemnisé, par l’État auteur d’un fait internationalement illicite, des dommages résultant de celui-ci »^[4].

La Cour renforce ensuite son analyse par des arguments de texte.

Comme la Cour le relève, l’article 41 n’emploie pas le terme de « victime » (qualité qu’il aurait été indéniablement difficile d’attribuer à un Etat) mais celui de « partie lésée ». Elle met également à l’écart l’article 60§1 du règlement de la Cour qui, selon le gouvernement défendeur, impliquerait une exclusion des Etats quant au bénéfice du droit à satisfaction équitable. Le gouvernement turc se fonde en effet sur la version anglaise du règlement de la Cour, qui utilise les pronoms « his » and « her », ce qui renverrait exclusivement à des requérants individuels. La Cour écarte lapidairement cet argument (point 42 in fine), en relevant que « ce texte, qui possède une valeur normative inférieure à celle de la Convention elle‑même, ne fait que refléter la réalité, qui est qu’en pratique toutes les sommes allouées par la Cour au titre de la satisfaction équitable l’ont jusqu’à présent été directement à des requérants individuels ».

La Cour conclut donc à l’applicabilité de l’article 41 aux affaires interétatiques. Mais elle ne s’en tient pas là. Elle entreprend alors d’expliquer la démarche qui sera désormais la sienne pour déterminer s’il y a lieu, dans chaque cas d’espèce, à l’octroi d’une satisfaction équitable, avant de procéder elle-même à l’application de cette démarche.

2. L’application de l’article 41 aux affaires interétatiques

La Cour estime que l’octroi d’une satisfaction équitable ne saurait être systématique pour les requérants étatiques. La décision de la Cour sera donc affaire d’espèce. Pour autant, la Cour prend soin de fixer à l’avance les critères qui seront les siens en la matière. Et ces critères sont « [le] type de grief formulé par le gouvernement requérant, (…) la possibilité d’identifier les victimes des violations et (…) l’objectif principal de la procédure, dans la mesure où il ressort de la requête initialement introduite devant la Cour » (point 43).

Ainsi la Cour distingue-t-elle deux hypothèses.

La première hypothèse est celle dans laquelle un Etat agit contre un autre pour « se plaindre de problèmes généraux (problèmes et déficiences systémiques, pratique administrative, etc.) concernant une autre Partie contractante », sans que les droits de ses propres ressortissants ou d’autres personnes dont il assure la protection sur le plan international soient violés, afin de « défendre l’ordre public européen ». Dans une telle hypothèse, il n’y a pas forcément lieu de lui octroyer une satisfaction équitable.

La seconde hypothèse est strictement inverse, puisqu’il s’agit des cas où un Etat intervient en raison d’une violation des droits de ses ressortissants ou d’autres personnes. Cette seconde hypothèse donne l’occasion à la Cour de convoquer à nouveau les racines internationales du système de la Convention, en rapprochant cette hypothèse de celle de la protection diplomatique. A ce titre, elle se fonde tant sur le projet d’articles sur la protection diplomatique adopté par la Commission du droit international en 2006^[5] que sur la jurisprudence internationale, et notamment l’affaire Ahmadou Sadio Diallo^[6].

La Cour n’en néglige pas pour autant les spécificités du système européen de protection des droits de l’homme. Elle rappelle notamment que « du fait de la nature même de la Convention, c’est l’individu et non l’État qui est directement ou indirectement touché et principalement « lésé » par la violation d’un ou de plusieurs des droits garantis par la Convention. Dès lors, si une satisfaction équitable est accordée dans une affaire interétatique, elle doit toujours l’être au profit de victimes individuelles » (point 46). Cependant, en la matière, le droit international de la protection diplomatique converge avec la logique inhérente au système de la Convention. En effet, tant le projet d’articles sur la protection diplomatique que l’arrêtDiallo de la Cour internationale de justice mentionnent que les réparations octroyées à un Etat dans l’exercice de sa protection diplomatique ont vocation à réparer le préjudice subi par la personne protégée elle-même, et donc à lui être transférées. De la même façon, les sommes versées à l’Etat requérant au titre de la satisfaction équitable doivent elles aussi être reversées aux victimes.

Le premier critère, le type de « grief », rejoint alors naturellement le deuxième, c’est-à-dire la possibilité d’identifier les victimes. Or, la Cour estime que les violations constatées dans l’arrêt de 2001 atteignent deux groupes de personnes clairement identifiables : d’une part, les personnes disparues pendant les opérations militaires menées par la Turquie dans le nord de Chypre et, d’autre part, les Chypriotes grecs enclavés dans la péninsule du Karpas.

Au stade du calcul de la satisfaction équitable, le raisonnement de la Cour se fait sensiblement plus classique. Puisque l’indemnisation que la Turquie devra verser à Chypre est en réalité destinée à être reversée aux victimes, le calcul de cette indemnisation se fait sur la base des principes résultant de la jurisprudence de la Cour. Les préjudices en cause étant essentiellement moraux, la Cour reprend dans ce cadre les énonciations qu’elle avait déjà faites dans l’arrêt Varnava^[7], citant presque in extenso le point 224 de cet arrêt dont il découle, en substance, qu’une indemnisation peut être accordée en réparation du préjudice moral toutes les fois que celui-ci, en raison de sa nature ou son degré, ne peut pas être réparé par le seul constat de violation opéré par la Cour, et que la Cour, lors du calcul de cette indemnisation, agit non pas comme un juge civil appelée à octroyer des dommages et intérêts mais en équité, s’efforçant de faire en sorte que l’indemnisation consenti reflète la gravité du dommage. Ainsi, eu égard aux « sentiments d’impuissance, de détresse et d’angoisse » que les habitants du Karpas ont dû éprouver « pendant de longues années » à raison des violations constatées dans l’arrêt de 2001, elle estime « raisonnable d’allouer au gouvernement chypriote les sommes globales de 30 000 000 EUR pour le dommage moral subi par les parents survivants des personnes disparues et de 60 000 000 EUR pour le dommage moral subi par les habitants enclavés dans la péninsule du Karpas, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt ou de taxe sur ces sommes ».

Les sommes en question doivent ensuite être reversées aux victimes, conformément au raisonnement qu’elle a développé antérieurement dans l’arrêt. Il est à noter que ce transfert se fera sous la supervision du Comité des ministres, dans un délai qui est même précisé par la Cour (18 mois).

La conclusion de ce commentaire nous est fournie par la Cour elle-même. De façon fort inhabituelle, 10 des 17 juges que comptait la Grande Chambre ont co-signé une courte opinion concordante qui n’a pas du tout pour objet de prendre une quelconque distance par rapport à tel ou tel point de l’arrêt, mais bien au contraire d’insister sur l’importance de celui-ci. L’opinion en question est citée ci-dessous in extenso :

« Le présent arrêt annonce le début d’une nouvelle ère dans le domaine de la mise en œuvre des droits de l’homme défendus par la Cour, et il marque une étape importante s’agissant du respect de l’état de droit en Europe. C’est la première fois dans l’histoire de la Cour que celle-ci formule une déclaration spécifique au sujet de la portée et de l’effet de l’un de ses arrêts dans le contexte de l’exécution.

La déclaration de la Cour, exprimée en termes clairs et forts, porte sur un aspect particulier du processus d’exécution toujours pendant devant le Comité des Ministres. Sa signification a d’autant plus de puissance que la Cour indique que, dans les circonstances de l’espèce, cette déclaration rend en elle-même inutile de rechercher si, aux fins de l’article 46 de la Convention, il y a lieu d’adopter un arrêt déclaratoire formel au titre de l’article 41. La Cour a parlé ; il lui reste à être entendue ».

Notes de bas de page

• Cour EDH, Plén., 18 janvier 1978, Irlande c. Royaume-Uni, req. n° 5310/71.
• Cour EDH, Grande Chambre, 10 mai 2001, Chypre c. Turquie, req. n° 25781/94.
• doc. CP/WP 1(50) 15.
• Hongrie c. Slovaquie, C.I.J. Recueil 1997, p. 81, § 152.
• Assemblée générale, documents officiels, soixante et unième session, supplément n^o 10 (A/61/10).
• République de Guinée c. République démocratique du Congo), exceptions préliminaires, C.I.J. Recueil 2007, p. 599.
• Cour EDH, Grande Chambre, 18 septembre 2009, Varnava e. a. c. Turquie, req. n° 16064/90, 16065/90, 16066/90, 16068/90, 16069/90, 16070/90, 16071/90, 16072/90 et 16073/90.