Jusqu’à la survenance de la récente crise financière, la réglementation de l’économie financière était, dans l’Union européenne, assez restreinte. De même, sa mise en œuvre était décentralisée et fondée sur la coopération entre les autorités nationales voire sur l’autorégulation. Et ce sont les défaillances du marché conjuguées à une réglementation inadaptée et à un dispositif de surveillance inefficient qui ont  conduit l’Union à modifier en profondeur, sur le fondement de l’article 114 TFUE, donc au titre du marché intérieur, le système de supervision européen en mettant en place de nouvelles règles et de nouveaux organes.

Le Royaume-Uni a toujours contesté un tel « redéploiement de la puissance publique dans la régulation des marchés financiers »^[1] et s’est souvent érigé en héraut, au sein du Conseil, du statu quo du système européen de supervision financière.

Dans une affaire C-270/12, Royaume-Uni contre Conseil et Parlement du 22 janvier 2014, le gouvernement britannique, n’ayant pu empêcher le vote du règlement n°236/2012 du 14 mars 2012 sur la vente à découvert et certains aspects des contrats d’échange sur risque de crédit^[2], a introduit un recours devant la Cour de justice pour en obtenir l’annulation.

Le règlement n°236/2012 a pour objectif d’harmoniser la réponse de l’Union face aux ventes à découvert, une pratique consistant à vendre des actifs et des titres, qui ne sont pas détenus par le vendeur au moment de la vente, dans l’intention de tirer profit d’une baisse des prix avant que l’opération ne soit réglée. Le Royaume-Uni réclamait plus précisément l’annulation de l’article 28 du règlement n°236/2012 qui investit l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) de pouvoirs d’intervention sur les marchés financiers des Etats membres par le biais d’actes juridiquement contraignants, en cas de menace pesant sur le bon fonctionnement et l’intégrité des marchés financiers ou sur la stabilité de l’ensemble ou d’une partie du système financier à l’intérieur de l’Union.

Le Royaume-Uni soutenait, en premier lieu, par le biais de trois moyens distincts, que l’AEMF a été doté de larges prérogatives en violation des principes relatifs aux délégations de pouvoir dans l’Union européenne (I). En second lieu, il contestait que l’article 114 TFUE puisse constituer une base juridique correcte pour l’adoption des règles contenues à l’article 28 du règlement n°236/2012 (II).

I. Le respect des principes relatifs à la délégation de pouvoir

Le Royaume-Uni faisait principalement valoir que l’article 28 du règlement n°236/2012 attribue à l’AEMF, en violation de la jurisprudence Meroni c/ Haute Autorité du 13 juin 1958^[3], une liberté d’appréciation impliquant une autonomie importante allant au-delà de ce que permettent les règles de délégation de compétence des traités. Il mettait notamment en exergue, pour étayer son argumentation, que l’AEMF dispose d’un « très large pouvoir discrétionnaire » pour déterminer s’il existe une menace pesant sur le système financier européen et d’un « large éventail de choix » quant aux mesures à adopter qui la conduiraient à statuer en fonction de critères « hautement subjectifs » (points 28 et s.). 

Pour rejeter ce moyen, la Cour de justice rappelle tout d’abord la portée de sa jurisprudence Meroni selon laquelle elle censure toute délégation d’un pouvoir discrétionnaire. En effet, en substituant les choix de l’autorité délégataire à ceux de l’autorité délégante, ce type de délégation implique un « véritable déplacement de responsabilité » incompatible avec les exigences du traité (point 42). Elle expose ensuite les divers critères et conditions qui, en encadrant à tous les stades de la procédure l’exercice des pouvoirs dévolus à l’AEMF par le biais de l’article 28 du règlement n°236/2012, délimitent strictement le champ d’action de l’AEMF et démontrent ainsi qu’ils se trouvent en conformité avec les exigences de l’arrêt Meroni.

La Cour fait notamment ressortir que l’AEMF n’est autorisée à agir, si aucune autorité nationale compétente n’a encore pris de mesures, que pour répondre à des menaces pesant sur les marchés financiers ou sur la stabilité du système financier de l’Union et qui ont des applications transfrontalières. L’encadrement de la mise en œuvre de ses pouvoirs peut, de surcroît, être renforcé par la Commission européenne si cette dernière décide, par le biais d’actes délégués, de préciser les critères et les facteurs que l’AEMF doit prendre en considération pour évaluer les menaces pesant sur le système financier européen. De même, la Cour souligne que le paragraphe 3 de l’article 28 impose à l’AEMF de « vérifier » (point 47) que les mesures qu’elle adopte répondent précisément à satisfaire les objectifs pour lesquelles elle est habilitée à agir et qu’elles peuvent, notamment dans ce cadre, faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. Enfin, l’AEMF a l’obligation de consulter le Comité européen du risque systémique (CERS) et les autorités nationales compétentes des mesures qu’elle se propose d’adopter.

A ce premier moyen, le Royaume-Uni ajoute deux autres moyens que la Cour écarte plus rapidement. 

D’une part, le Royaume-Uni estimait que le règlement n°236/2012 habilite l’AEMF à adopter des actes « quasi législatifs » de portée générale en violation des principes énoncés dans l’arrêt Romano du 14 mai 1981^[4]. Or, pour la Cour de justice, les modifications introduites par le traité de Lisbonne aux articles 263 et 277 TFUE ne laissent aucun doute quant au fait que les organes de l’Union peuvent adopter des actes de portée générale. 

D’autre part, le Royaume-Uni soutenait que la délégation de pouvoir, réalisée par le Conseil en faveur de l’AEMF, était incompatible avec les articles 290 et 291 TFUE. Il arguait que ces articles permettant exclusivement au Conseil de déléguer certains pouvoirs à la Commission, la délégation de pouvoir, réalisée par l’article 28, à l’AEMF est donc illégale. Dans son appréciation, la Cour reconnaît tout d’abord que les traités ne contiennent aucune disposition prévoyant l’octroi par le Conseil de tels pouvoirs à un organe de l’Union. Elle indique toutefois par la suite que plusieurs dispositions du traité « présupposent » (point 79) une telle faculté et mentionne, pour justifier sa position, plusieurs articles. L’article 267 TFUE permet par exemple aux juridictions nationales de saisir la Cour de justice d’une question préjudicielle portant sur la validité ou l’interprétation des actes adoptés par un organe de l’Union : il est dès lors évident qu’ils peuvent bénéficier d’une délégation de pouvoir du Conseil. En outre, la Cour fait valoir que la délégation de pouvoir opéré par l’article 28 vise des pouvoirs décisionnels dans un domaine exigeant une expertise professionnelle et technique spécifique. Ils ne peuvent dès lors pas être distingués des délégations visées par le traité FUE qui concernent soit le pouvoir quasi législatif (290 TFUE), soit des compétences d’exécution (291 TFUE).

Au-delà de cette série de moyens visant à contester la conformité des pouvoirs attribués à l’AEMF, le Royaume-Uni contestait la validité du recours à l’article 114 TFUE pour adopter le règlement n°236/2012.

II. Le choix d’une base juridique appropriée

L’article 114 TFUE prévoit que le « Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social, arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur ». En se fondant sur une interprétation stricte de cet article, le Royaume-Uni soutenait que les pouvoirs conférés à l’AEMF par l’article 28 du règlement n°236/2012 outrepassent les virtualités offertes par l’article 114 TFUE. D’une part, l’article 114 TFUE ne pourrait pas habiliter le législateur de l’Union à autoriser l’AEMF à adopter des décisions individuelles adressées à des personnes physiques ou morales. D’autre part, les décisions adressées aux institutions financières par l’AEMF ne sauraient être apparentées, conformément aux exigences de l’article 114 TFUE, à des mesures d’harmonisation mais constitueraient « une réglementation autonome directe » (point 90). 

Le premier argument du Royaume-Uni est écarté par la Cour de justice qui, en s’appuyant sur une jurisprudence constante^[5], rappelle que l’expression « mesures relatives au rapprochement » visée par l’article 114 TFUE doit être interprétée comme conférant une marge d’appréciation importante -notamment dans des domaines se caractérisant, comme en l’espèce, par leur technicité- dans la détermination de la technique la plus appropriée pour aboutir au rapprochement des réglementations nationales. Dès lors, le cas échéant, lorsque le rapprochement des seules règles générales ne suffit pas, le législateur de l’Union peut prescrire des mesures individuelles (point 106). Il en va ainsi en l’espèce, la stabilité du système financier européen  nécessitant, en dernier recours, la possibilité d’adresser des décisions aux acteurs des marchés financiers.

Le second argument du Royaume-Uni avait fait l’objet, dans les conclusions de l’avocat général M. Jääskinen, d’amples développements^[6]. Et ce dernier avait accueilli favorablement l’argumentation britannique en estimant que les pouvoirs conférés à l’AEMF, en vertu de l’article 28 du règlement n°236/2012, vont au-delà de l’harmonisation du marché intérieur. Il mettait pour ce faire en avant que l’article 28 instaure un mécanisme de prise de décision d’urgence en cas de désaccord entre les autorités nationales. Dès lors, selon lui, la mise en œuvre de cette procédure débouche, non pas sur une harmonisation des pratiques nationales, mais sur « le remplacement du processus décisionnel national par un processus décisionnel de l’Union » (point 52).

La Cour de justice n’a pas suivi, au terme d’une réflexion plus large sur les objectifs visés par le règlement n°236/2012 et, plus spécifiquement par son article 28, les conclusions de l’avocat général M. Jääskinen. Elle indique en effet, en se fondant sur le deuxième considérant du règlement n°236/2012, que sa finalité est d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et les conditions de son fonctionnement pour les marchés financiers. Cet objectif se matérialise d’ailleurs par la mise en place d’une réglementation commune concernant les exigences et les pouvoirs en matière de vente à découvert et par un approfondissement de la coordination des pratiques nationales.  Il en va de même, selon la Cour, de l’article 28 qui, lorsque des ventes à découvert menacent l’intégrité des marchés financiers ou la stabilité du système financier européen, autorise l’AEMF à prendre les mesures nécessaires (points 115, 116).

Dans sa lutte contre l’intégration du système financier européen, la décision C-270/12 de la Cour de justice constitue, pour le Royaume-Uni, un échec. Mais le gouvernement britannique n’a pas dit son dernier mot comme le démontrent les négociations relatives à la mise en place d’une union bancaire...

Notes de bas de page

• F. Martucci, J. Lasserre Capdeville, J.-P. Kovar, « Le système européen de surveillance financière », Europe, juin 2011, étude n°6.
• Règlement n°236/2012 du 14 mars 2012 sur la vente à découvert et certains aspects des contrats d’échange sur risque de crédit, JOUE, L 86/1 du 24 mars 2012.
• CJCE, 13 juin 1958, Meroni c/ Haute Autorité, aff. 9/56, Rec., p. 11.
• CJCE, 14 mai 1981, Romano, aff. 98/80, Rec., p. 1241. 
• CJCE, 6 décembre 2005, Royaume-Uni c/ Parlement et Conseil, aff. C-66/04, Rec., p. I-10553, point 45.
• Conclusions de l’avocat général M. Jääskinen dans l’affaire C-270/12, Royaume-Uni c/ Conseil et Parlement, 12 septembre 2013.