La monnaie fiduciaire ne représente qu'une petite partie des moyens de paiement. Toutefois, elle reste la plus facilement imitable. Ainsi, fait-elle l'objet d'une attention particulière, d'autant plus que l’euro a, depuis l'entrée de la Lettonie dans la zone euro en janvier 2014 cours légal dans dix-huit États membres de l'Union Européenne.

Bien avant la mise en circulation de l’euro, le 1^er janvier 2002, la décision-cadre 2000/383/JAI du Conseil du 29 mai 2000 visait à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux-monnayage dans les États membres. Complétant les dispositions de la Convention internationale de Genève de 1929, elle donnait une définition européenne des comportements répréhensibles en matière de faux-monnayage, qu'ils soient commis par une personne physique ou morale, pour les infractions de fabrication ou d'altération de monnaie. Elle demandait également aux États membres d’instaurer des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives », en précisant les moyens à mettre en œuvre pour lutter contre la contrefaçon de la monnaie. Le but était déjà d'harmoniser les législations nationales en la matière.

Le texte fut complété par la décision-cadre 2001/888/JAI^[1] qui demandait aux États membres d’admettre la récidive selon leur législation nationale en reconnaissant les condamnations définitives de telles infractions prononcées par les autres États membres, puisqu'il s'agit bien d'une infraction commise par des organisations criminelles transfrontalières.

De manière générale, deux types d’actions permettent de lutter contre le faux-monnayage : une action a priori (passant par la sécurisation des billets émis et l’effet dissuasif des sanctions) et une action a posteriori (passant par l'action procédurale). Ainsi, pour lutter préventivement contre la contrefaçon de l'euro, le billet de cinq euros a-t-il été renouvelé il y a un an, comportant plus de signes de sécurité, et par conséquent plus difficilement imitable. De même, à partir du 23 septembre 2014, nous trouverons dans nos porte-monnaies de nouveaux billets de dix euros, en vue d'éviter leur contrefaçon.

Malgré ces mesures a priori, le préjudice financier entraîné par la contrefaçon de l’euro est estimé à 500 millions d'euros. Et si une légère baisse de l'imitation de monnaies est observée depuis quelques années^[2], la Commission européenne a pointé l'insuffisance du caractère dissuasif dans les législations nationales et rappelé que « l'euro est l'expression d'un intérêt européen fondamental eu égard au fait qu'il est la monnaie unique de l'Union et qu'il y a donc lieu de le protéger de la même manière que les intérêts financiers de l'Union ».

La directive 2014/62/UE qui remplace dorénavant la décision-cadre 2000 /383/JAI témoigne de la volonté d’une unification effective des législations au niveau européen en vue de permettre une meilleure lutte contre ce fléau qui touche l'économie européenne, les entreprises mais aussi les particuliers.

Lors de son élaboration, le débat important suscité par la question des sanctions révèle toute la difficulté de lutter contre la contrefaçon de monnaie par une action dissuasive commune (I). Cependant, la directive elle-même tend vers l’harmonisation des législations nationales, notamment pour la qualification des infractions pénales et pour la coopération transfrontalière des services répressifs en matière de faux-monnayage (II).

I. La recherche d'une action dissuasive par des peines minimales communes en matière de faux-monnayage

La dissuasion à la contrefaçon de monnaie passe avant tout par une harmonisation des règles relatives à la définition des infractions pénales et de leur sanction. Elle permet de prévenir le passage à l'acte en dissuadant les individus à commettre un crime du fait de la connaissance de la sanction. La politique criminelle doit pour cela rechercher les sanctions les plus adéquates.

Trois rapports de la Commission européenne^[3] font état de la transposition insuffisante de la décision-cadre de 2000 par certains États membres. Selon l'article 34 du Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne, la décision-cadre, comme la directive, « lie les États membres quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». Mais au regard du principe d'autonomie institutionnelle et procédurale, la transposition d'une décision-cadre laisse beaucoup plus de marge de manœuvre qu’une directive quant à l'interprétation de son contenu par les États membres. En conséquence, la répression de la contrefaçon de monnaie ne semblait toujours pas satisfaisante, du fait d'un manque de caractère réellement dissuasif des législations nationales.

Or, selon l'article 83 du même traité, des règles minimales peuvent être établies en ce qui concerne « la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontalière ». Puisque le faux-monnayage fait partie de cette criminalité, la Commission européenne avait proposé de renforcer le volet répressif de la décision-cadre de 2000/383/JAI.

La mesure phare de la proposition était de pallier aux grandes divergences des législations nationales en instaurant des peines planchers^[4]. En effet, il était souligné que le manque de peine minimale dans certains États membres entraînait un phénomène peu dissuasif.

De plus, selon la Commission, un tel manque engendre un « forum shopping », c'est-à-dire qu'il suffit « pour les groupes criminels spécialisés dans la contrefaçon de déplacer leurs activités dans les pays où la législation est moins sévère »^[5].

Ainsi, l'article 5 de la proposition de directive prévoyait d'introduire une sanction minimale d'au moins six mois de prison pour la fabrication et la distribution de fausses monnaies. D'autant plus que la mise en place d'une peine plancher aurait permis l'effectivité du mandat d'arrêt européen^[6].

Deux organismes ont été consultés sur la pertinence des mesures de la proposition de directive.

La Banque Centrale européenne a émis un avis très favorable au renforcement du cadre pénal, notamment par le durcissement et l’harmonisation des sanctions en instaurant des « normes de sanctions minimales »^[7].

A l'inverse,  le Comité économique et social européen s'était montré plus critique dans son avis^[8]. En particulier, l’effet dissuasif d'un seuil minimal de peine parait très « discutable », compte tenu des possibles divergences d’interprétation et du pouvoir discrétionnaire du juge. De plus, il considère que le phénomène de « forum shopping » ne permet pas de déduire que « la disparité des législations nationales en matière de contrefaçon de monnaie entraîne une hausse de ce crime »^[9]. Ainsi, le dispositif répressif que prévoyait la proposition serait beaucoup trop lourd mais surtout irait au-delà des compétences que précise l'article 83 du Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne. Le Comité rappelle qu'il faut tenir compte des différences de tradition et système juridique, certains États ne prévoyant pas toujours de peine minimale dans leur arsenal répressif.

Finalement, dans son rapport du 10 janvier 2014, le Parlement européen a suivi l'avis du Comité économique et social européen sur la question des peines planchers^[10]. Il reproche aux sanctions proposées par la Commission d'être « trop ambitieuses et contraires au principe de subsidiarité. En outre, compte tenu des disparités économiques qui existent entre les États membres, la fixation de sanctions minimales harmonisées est susceptible d'entraîner des effets dissuasifs incohérents dans l'Union, ce qui rendrait de telles sanctions contre-productives »^[11].

Dans un souci d’efficacité et de renforcement de la lutte contre la contrefaçon des monnaies, la directive 2014/62/UE institue une harmonisation certes limitée mais équilibrée car respectueuse des particularités législatives des États membres.

II. Une harmonisation limitée mais équilibrée des législations pénales nationales en matière de faux-monnayage

La directive 2014/62/UE permet d'harmoniser les législations nationales en donnant une définition plus précise des infractions en matière de contrefaçon ainsi que de leur sanction mais également en permettant une coopération des services répressifs entre les États membres.

Pour assurer une meilleure protection de la monnaie, elle complète d’abord la décision-cadre 2000/383/JAI en ajoutant aux comportements à incriminer la complicité (article 4). Cela lève toute ambiguïté possible entre participation et complicité, ce que ne permettait pas la décision-cadre^[12]. Plus précisément, la directive fait désormais la distinction entre le comportement de celui qui a simplement aidé à commettre une contrefaçon de monnaie et celui qui l'a commise dans le cadre d'une organisation criminelle en tant qu'auteur principal.

En outre, suivant une observation du Comité économique et social européen, et pour protéger des citoyens « délinquants malgré eux »^[13], la directive précise que le comportement incriminé doit être intentionnel (article 3). 

Le renforcement des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives » n'impose finalement pas de passer par des sanctions minimales. S’il a semblé évident que pour les infractions de contrefaçon de monnaies les plus graves, une peine d'emprisonnement doit être prévue, la directive ne touche qu'aux peines maximales. Alors que la décision-cadre prévoyait une peine maximale d'au moins huit ans uniquement pour la fabrication ou l'altération frauduleuses, la directive étend la sanction d’emprisonnement à tous les comportements susceptibles de rentrer dans la catégorie des infractions de contrefaçon de monnaies, avec des peines maximales de cinq ou huit ans pour les infractions les plus graves (article 5). Seule exception, les États membres peuvent instaurer des sanctions différentes tel que des peines pécuniaires ou d'emprisonnement, dans le cas où la fausse monnaie a été reçue à l’insu de la personne mais aurait été « transmise en sachant qu’elle l’était ».

L'harmonisation des législations nationales en matière de faux-monnayage concerne enfin la   procédure. En effet, la directive prévoit des outils d'investigation efficaces (article 9). La contrefaçon doit s'apparenter à toutes les autres infractions commises par des organisations criminelles présentant une gravité certaine. Ainsi, doivent être mis à disposition « tous les outils d'enquête efficaces » aux personnes, unités ou services chargés des enquêtes et des poursuites pour lutter contre le faux- monnayage pour toutes les infractions de contrefaçon^[14]. Les États n'ayant pas la même expérience en matière de lutte contre la contrefaçon de l'euro, cette disposition permet désormais d'instaurer une certaine unité d'investigation.

Par ailleurs, le texte législatif prévoit des règles communes de détection des contrefaçons (article 10). Les États membres ont désormais l'obligation de transmettre toute la fausse monnaie fiduciaire à des fins d'analyse et de détection. Une telle obligation doit être respectée sans délai et au plus tard une fois qu'une décision définitive a été rendue dans le cadre de la procédure pénale. Il s'agit là d'une réelle coopération des services répressifs, utile face à une criminalité transfrontalière, en permettant d'éviter les retards de transmission des contrefaçons saisies d'un État membre à un autre. En outre, cette obligation permettra la détection plus rapide de la source de production des fausses monnaies et d'appréhender au plus vite la mise en circulation de celles-ci.

En ce qui concerne la compétence, la directive assure les États membres du respect des principes de territorialité et de personnalité (article 8). Cependant, elle permet une compétence élargie pour la répression par un État membre de contrefacteurs de l'euro même si l'infraction a été commise sur un autre territoire, à condition qu'il ne soit pas extradé (pour éviter tout conflit de compétences).

Enfin, il est prévu que tous les deux ans, les États membres transmettent des statistiques à la Commission en ce qui concernent le nombre d'infractions, d'auteurs et de condamnations pour les infractions les plus graves (article 11). 

Ainsi, même si une unification des peines semble encore difficile à établir du fait de la volonté des États à garder une certaine liberté en la matière, la directive 2014/62/UE  renforce l’effet dissuasif des législations nationales en élargissant le champ d’application des sanctions,  en durcissant les peines maximales et surtout en harmonisant les outils d’investigation et de détection pour permettre une véritable coopération des États membres en matière de lutte contre la contrefaçon de la monnaie, qui constitue une criminalité au caractère transfrontalier.

Notes de bas de page

• Décision-cadre du 6 décembre 2001 modifiant la décision-cadre 2000/383/JAI visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux-monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro, (2001/888/JAI).
• Selon le rapport annuel de 2013 de la BCE, p. 110.
• Le premier rapport a été adopté en décembre 2001 (COM(2001)0771), le second en septembre 2003 (COM(2003)0532) et le dernier en septembre 2007(COM(2007)0524).
• La Commission remarque qu'« il existe de profondes différences dans les sanctions prévues par les États membres, certains appliquant une sanction minimale de dix ans d'emprisonnement, d'autres ne prévoyant aucune sanction minimale et se bornant à mettre en œuvre un régime d'amende », dans sa Première évaluation d'analyse d'impact (SWD (2013) 19, SWD (2013) 20 (résumé)), p. 2.
• Ibid., p. 3.
• Le mandat d'arrêt n'étant délivré que pour les actes punissables d'une peine d'emprisonnement maximale d'au moins un an ou d'une peine d'au moins quatre mois, ibid., p. 3.
• Avis de la BCE du 28 mai 2013 sur la proposition de directive (CON/2013/37) (2013/C 179/03).
• Avis du CESE du 23 mai 2013 sur la proposition de directive (COM/2013/42 final) (2013/0023 (COD)).
• Selon le CESE, d'autres facteurs sont à prendre en compte, notamment des facteurs matériels et logistiques pour expliquer la localisation des imprimeries, ibid., § 3.2.
• Projet de résolution législative du Parlement européen du 10 janvier 2014 sur la proposition de directive (COM(2013)0042 – C7-0033/2013 – 2013/0023(COD)).
• Exposé des motifs, ibid.
• Si la complicité est une participation à une infraction, toute participation n'est pas une complicité. En effet, la complicité est une participation accessoire alors que d'autres participations peuvent être entières et principales, tel que la coaction.
• Op. cit. § 3.9.
• Le Comité économique et social européen avait estimé dans son avis qu'il fallait limiter le recours aux outils d'investigations aux infractions considérées comme les plus graves au regard du principe de proportionnalité et de l'atteinte aux droits fondamentaux, certains États membres ayant des traditions démocratiques et étant sensibles au respect des libertés individuelles, op. cit, § 3.6.