L’article 4 2 e) du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne fait de l’environnement une compétence partagée entre l’Union et les Etats membres. L’Union s’est ainsi dotée de programmes d’actions en matière d’environnement dès 1971 et est devenue partie en 1993 à la convention internationale sur la diversité biologique, et signataire du protocole de Nagoya en 2011, sur le fondement des articles 191 et 192 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Le 16 avril 2014, elle a adopté le Règlement No 511/2014 du Parlement européen et du Conseil relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l’Union du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation,rattaché à la Convention internationale sur la diversité biologique, instrument juridique de ratification du protocole de Nagoya, qui lui permettra notamment d’être partie prenante à la réunion des parties à la Convention sur la biodiversité, la prochaine session étant à Séoul en octobre 2014. Le Règlement ne porte pas sur le troisième pilier du protocole de Nagoya, à savoir l’accès aux ressources génétiques, qui relève de la compétence souveraine des Etats membres.

Les objectifs du Règlement énoncés dans ses considérants sont d’établir un cadre clair et stable pour la mise en œuvre du protocole de Nagoya, de favoriser la conservation de la diversité biologique et l’utilisation durable des ressources, d’assurer un partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation de ses ressources, augmenter les possibilités de recherche et développement, empêcher l’utilisation dans l’union de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées à des ressources acquises illégalement dans les Etats en matière d’accès et de partage des avantage, soutenir la mise en œuvre effective des engagements en matière de partage des avantages arrêtés selon conditions fixées entre fournisseurs et utilisateurs, et améliorer la sécurité juridique.

Si le Règlement satisfait à plusieurs de ses objectifs, en instaurant notamment de véritables moyens de lutte contre la biopiraterie et clarifie l’utilisation des ressources génétiques dans l’Union (I), certains défis persistent notamment en matière de partage des avantages (II). 

I. Les apports du Règlement

Le Règlement met en place de véritables moyens de lutte contre la biopiraterie tout en introduisant plus de transparence et donc de sécurité juridique dans le rôle et les interactions entre les différents acteurs.

A. La mise en place de moyens de lutte contre la biopiraterie

En créant une obligation de diligence à la charge des utilisateurs des ressources génétiques et en mettant en place une procédure de contrôle soutenue, le Règlement fournit à l’Union européenne les moyens pour une lutte efficace contre la biopiraterie.

- L’obligation de diligence des utilisateurs des ressources génétiques (article 4) :

L’obligation de « diligence nécessaire » : une obligation de « moyen » dont l’inexécution entraîne l’arrêt de l’utilisation des ressources^[1]. Concrètement, cette obligation se traduit notamment par une obligation de déclaration dont le contenu figure au § 3 de l’article 4.

- La mise en œuvre d’une procédure de contrôle :

Les Etats doivent désigner une autorité compétente (article 6) chargée de contrôler si les utilisateurs satisfont bien à leur obligation de diligence, toute en tenant compte des bonnes pratiques (article 8) et rendent un avis avec si besoin des mesures correctives. L’autorité compétente doit tenir le registre des contrôles pour une durée minimale de 5 ans. Ensuite, les Etats membres contrôlent l’action des autorités compétentes en vérifiant que le contrôle opéré présente les 3 critères suivants : effectivité, caractère proportionné, aspect dissuasif. Ils peuvent alors prendre des mesures provisoires et immédiates et rendre compte à la Commission (article 12).

B. L’élaboration d’un cadre clair concernant les rôles des différents acteurs et leurs interactions

Les différents acteurs (les utilisateurs, les Etats membres, l’autorité compétente étatique et la Commission) se voient attribuer des rôles spécifiques et coopèrent^[2] que ce soit dans l’élaboration et la tenue de registres spécifiques, ou par le biais de rapports de mise en œuvre du Règlement.

La Commission tient ainsi un registre des collections des ressources génétiques (article 5) dont les conditions sont analysées par les Etats membres. Elle tient également à jour une liste des autorités compétentes, et le registre des bonnes pratiques déterminées essentiellement par les utilisateurs (article 8).

L’établissement de rapports (article 16) des Etats membres à la Commission tous les 5 ans (§ 1), la Commission devant dans un délai d’un an après réception établir également un rapport au Parlement européen et au Conseil faisant état de l’application et de l’efficacité du Règlement (§ 2). S’y ajoute un rapport décennal (§ 3).

Si ces différentes initiatives assurent une meilleure traçabilité en matière d’utilisation des ressources génétiques, certains espoirs n’ont pas été satisfaits dans ce Règlement.

II. Les défis persistants

Parmi ses objectifs, le Règlement visait à assurer un partage juste et équitable des avantages au niveau de l’Union mais il comporte des lacunes sur ce point. En outre, les Etats membres étant souverains dans l’accès aux ressources (premier pilier du protocole), des efforts restent à poursuivre au niveau interne.

A. Au niveau de l’Union européenne et du partage juste et équitable des avantages 

Il n’est envisagé que dans l’article 13 dédié aux « mesures complémentaires » dans lequel le § e) impose simplement aux Etats et à la Commission d’« encourager les utilisateurs et les fournisseurs à faire en sorte que les avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques soient affectés à la conservation de la diversité biologique et à l’utilisation durable de ses éléments constitutifs, conformément aux dispositions de la convention ».

Surtout, deux propositions de la rapporteure principale, la députée Sandrine Bélier, n’ont pas été prises en compte :

Afin de prévenir contre toute légalisation a posteriori de l’utilisation de ressources génétiques acquises illégalement avant l’entrée en vigueur du Règlement, mais aussi pour adopter un régime uniforme pour toutes les ressources génétiques, la rapporteure souhaitait que toute nouvelle utilisation des ressources fasse l’objet d'un contrat d'accès et de partage des avantages^[3]. Cette proposition n’a malheureusement pas été retenue par l’article 2 du Règlement consacré à son champ d’application et dont le § 1 dispose que « Le présent règlement s’applique aux ressources génétiques […] auxquelles il est donné accès après l’entrée en vigueur du protocole de Nagoya pour l’Union. […]. ». Cela pose problème lorsque l’on constate que la plupart des ressources génétiques figuraient déjà dans les registres des collections de la Commission.

En outre, elle avait encouragé la création d’un fonds au niveau de l’Union européenne destiné à redistribuer les bénéfices issus de l'utilisation de ressources génétiques pour lesquelles aucun contrat d’accès et de partage en cas de nouvelle utilisation des ressources génétiques n’a pu être effectué en raison de l’impossibilité de connaître l’origine desdites ressources (ressources historiques etc). Le Règlement ne l’a pas créé.

B. Au niveau des Etats membres et de l’accès aux ressources génétiques

Si l’article 216 § 2 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne lie les Etats membres à cette ratification des accords conclus par l’Union : « Les accords conclus par l'Union lient les institutions de l'Union et les États membres. », ils conservent leur compétence souveraine en matière d’accès aux ressources génétiques, en application du principe des compétences partagées. Ainsi est-il essentiel que les Etats d’une part ratifient la convention sur la biodiversité et le Protocole de Nagoya qui prévoit qu’un contrat portant sur l’accès aux ressources génétiques et le partage des avantages découlant de leur utilisation soit effectué, et d’autre part adoptent des législations internes en ce sens^[4].

Notes de bas de page

• Les sanctions en cas d’inexécution de leur obligation par les utilisateurs, sont envisagées à l’article 11 et doivent présenter les caractères suivants : effectivité, caractère proportionné, dissuasion.
• L’article 12 est spécifiquement consacré à la coopération.
• Voir Accès aux ressources génétiques et partage des avantages découlant de leur utilisation, Projet de Règlement de l’Union européenne, Dossier de presse, Sandrine Bélier, avril 2013.
• Concernant la France, voir Assemblée nationale, projet de loi relatif à la biodiversité présenté par M. Philippe Martin, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, 26 mars 2013.