Dans le cadre des procédures préjudicielles, il est fréquent que le juge ad quem s’estime incompétent pour connaître de la question portée devant lui^[1]. Il arrive également qu’il déclare cette dernière irrecevable^[2]. C’est en ce sens que la Cour de justice s’est prononcée dans deux affaires italiennes. S’agissant de la première (C-162/12 et C-163/12), deux requérants formaient un recours devant un tribunal administratif visant à obtenir l’annulation de mesures de suspension d’autorisation d’exercice d’une activité de location de véhicules avec chauffeur antérieurement accordée par leur commune. Selon eux, cette mesure de suspension ne saurait trouver de base légale solide et serait notamment contraire à la réglementation européenne en matière de transport, de marché intérieur et de concurrence. Selon le tribunal administratif, ce litige entrerait effectivement dans le champ d’application du droit de l’Union puisque plusieurs textes encadreraient cette activité. Il estime, par ailleurs, que les réglementations italiennes nationales et régionales seraient également contraires à l’article 49 TFUE. La juridiction décide alors de surseoir à statuer et de renvoyer deux questions préjudicielles en interprétation à la Cour. D’abord, les articles 48, 3 à 6, 101 et 102 TFUE s’opposent-ils à l’application des articles 3 § 3 et 11 de la loi italienne n° 21/1992 ? Ensuite, ces mêmes articles s’opposent-ils à l’application des articles 5 et 10 de la loi régionale n° 58/1993 ? S’agissant de la seconde affaire, les requérants intentaient un recours en annulation contre plusieurs décisions administratives qui exigeaient notamment la disponibilité sur le territoire communal d’un garage permettant le stationnement des véhicules utilisés pour le service ainsi que l’obligation de stationner les véhicules à l’intérieur des garages indiqués dans l’autorisation. Estimant que ces textes sont non seulement contraires aux libertés reconnues aux entreprises de s’établir librement dans tout pays de l’Union, mais aussi portent atteinte à l’égalité de traitement dans l’exercice de l’activité, le tribunal administratif sursoit à statuer et interroge la Cour sur la question de savoir si les articles 49, 3, 4, 5, 6, 101 et 102 TFUE s’opposent à l’application des articles 3 § 3, 8 § 3 et 11 de la loi n° 21 de 1992. La Cour de justice va alors être saisie de ces questions. Dans la première affaire toutefois, les requérants introduisaient des demandes après la clôture de la procédure orale visant d’une part à obtenir sa réouverture, d’autre part à inviter la Cour à adresser une demande d’éclaircissement à la juridiction a quo. Ces intéressantes questions de procédures se soldent cependant par des rejets. Concernant la première demande, la Cour rappelle la base juridique et les conditions de mise en œuvre de cette procédure^[3]. Se fondant ensuite sur l’article 252 aliéna 2 TFUE, elle estime – comme elle l’avait pu le poser précédemment^[4] – qu’elle n’est en tout état de cause pas liée par les conclusions et appréciations de l’avocat général^[5]. Il ne lui apparaît dès lors pas nécessaire de rouvrir la procédure orale. La seconde demande est elle aussi rejetée dans la mesure où la Cour estime « qu’il n’est pas indiqué (…) d’adresser une demande d’éclaircissement à la juridiction de renvoi »^[6]. Ces éléments étant posés, la Cour traite alors les demandes de décisions préjudicielles sollicitées. Après avoir rappelé les principes généraux gouvernant son office de juge ad quem (I), elle refuse logiquement de statuer sur les questions préjudicielles renvoyées (II).

I. LE RAPPEL GÉNÉRAL DES PRINCIPES GOUVERNANT L’OFFICE DE LA COUR DE JUSTICE SAISIE À TITRE PRÉJUDICIEL

Après avoir immédiatement reformulé les questions de la première affaire^[7], la Cour rappelle les limites de son office. Elle n’est ainsi pas en mesure de se prononcer « sur l’interprétation de dispositions législatives ou règlementaires nationales »^[8]. Cette attitude tout à fait classique^[9] correspond aux limites tenant à « la nature du droit en cause »^[10]. Elle rappelle également, de manière traditionnelle^[11], qu’elle ne peut se prononcer « sur la conformité de telles dispositions avec le droit de l’Union »^[12]. Toutefois, s’appuyant sur sa« jurisprudence constante », elle estime qu’« en présence de questions formulées de manière impropre ou dépassant le cadre des fonctions qui sont dévolues à la Cour par l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci d’extraire de l’ensemble des éléments fournis par la juridiction nationale, et notamment de la motivation de la décision de renvoi, les éléments du droit de l’Union qui appellent une interprétation compte tenu de l’objet du litige ». Ainsi, « il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises »^[13]. Ce pouvoir de reformulation est une constante de la jurisprudence de la Cour^[14]. Il ne faut toutefois pas se méprendre sur sa signification. S’il contribue évidemment à illustrer le strict respect des règles selon lesquelles la Cour n’est pas en mesure d’interpréter ni d’apprécier le droit national^[15], il constitue un atout considérable et largement plus avantageux qu’une sèche déclaration d’incompétence pourtant logiquement requise. En effet, en procédant ainsi, la Cour s’empare de la matière litigieuse pour apporter son appréciation et, partant, pour accomplir sa mission essentielle de construction du droit de l’Union.

La Cour semble ensuite faire œuvre de compréhension à l’égard de la juridiction a quo. Elle estime en effet qu’« il peut être admis que, même si, par leur libellé, les questions posées semblent chercher une application directe du droit de l’Union aux litiges au principal, la juridiction de renvoi vise, en réalité, une interprétation de ce droit au regard des éléments de faits et de droit applicables au principal »^[16]. L’analyse qu’effectue la Cour s’agissant de la première affaire est tout à fait apodictique sur ce point. Après avoir constaté que le règlement européen ne s’applique pas à l’activité en cause au principal^[17], elle semble accomplir un effort conséquent pour déduire « que, en réalité, (les questions préjudicielles) peuvent éventuellement viser notamment l’interprétation, au regard des faits au principal, de ces dispositions lues ensemble, respectivement, avec les articles 4, paragraphe 3, TUE et 106 TFUE »^[18]. La Cour constate enfin le caractère hypothétique des questions posées s’agissant des trois obligations soulevées par le juge a quo^[19]. Si évidemment une telle reformulation « lui permet ainsi de participer le plus efficacement possible à la solution du litige pendant devant le juge national en donnant une réponse qui soit utile »^[20], il ne faut pas omettre que cette reformulation s’inscrit également dans la stratégie de la Cour, laquelle consiste à tenter systématiquement d’accueillir les questions préjudicielles renvoyées dans une optique – plus générale – d’élaboration du droit de l’Union. A ce titre, et se comportant un peu « comme le collaborateur du juge interne », la Cour de justice a donc redressé « la question posée par le juge national » dans la mesure où cette dernière « a été posée de manière maladroite ou peu pertinente »^[21].

Le rappel des principes essentiels régissant l’office de la Cour prend corps à travers ce travail de « déchiffrage » des questions préjudicielles. Une fois effectué, elle va logiquement refuser de statuer sur les questions renvoyées.

II. UN REFUS LOGIQUE DE STATUER SUR LES QUESTIONS PRÉJUDICIELLES RENVOYÉES PAR LES JUGES NATIONAUX

Si l’on estime que la logique vise à « déterminer en quoi consiste le rapport du principe à la conséquence »^[22], l’on ne peut qu’approuver les solutions posées par la Cour.

S’intéressant tout d’abord aux règles de l’Union en matière de concurrence, la Cour constate que la lecture combinée des articles 101, 102 et 4 § 3 TUE impose « aux États membres de ne pas prendre ou maintenir en vigueur des mesures, même de nature législative ou réglementaire, susceptibles d’éliminer l’effet utile des règles de concurrence applicables aux entreprises »^[23]. Elle met ensuite en avant la finalité de la procédure préjudicielle – donner une interprétation utile au juge national – pour justifier l’obligation pesant sur celui-ci de définir « le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées »^[24]. Ces exigences, au demeurant classiques depuis les années 1990^[25], s’avèrent particulièrement appropriées dans le domaine « complexe » du droit de la concurrence^[26]. Constatant que « les décisions de renvoi ne fournissent pas à la Cour les éléments de fait et de droit qui lui permettraient de déterminer les conditions dans lesquelles des réglementations telles que celles en cause au principal pourraient relever des articles 101 TFUE et 102 TFUE, lus ensemble, respectivement, avec les articles 4, paragraphe 3, TUE et 106 TFUE » et qu’en « en particulier, lesdites décisions ne fournissent aucune explication concernant le lien qu’elles établissent entre ces dispositions et les litiges au principal ou l’objet de ceux-ci », la Cour déclare logiquement la question en interprétation irrecevable.

Se penchant ensuite sur les questions relatives au droit d’établissement, la Cour constate « que tous les éléments des litiges au principal sont cantonnés à l’intérieur d’un seul État membre »^[27]. Cette situation purement interne ne constitue toutefois pas un élément diriment visant à amener la Cour à se déclarer ipso facto incompétente^[28]. Au terme d’un raisonnement par analogie, elle estime alors nécessaire de s’interroger sur sa compétence^[29]. Elle commence par caractériser la situation purement interne en rappelant, dans un premier temps, l’exigence que les règlementations nationales en cause au principal aient un lien avec « les échanges entre les Etats membres »^[30]. Elle constate ensuite, s’agissant de l’article 49 TFUE, « que cette disposition ne peut être appliquée à des activités qui ne présentent aucun facteur de rattachement à l’une quelconque des situations envisagées par le droit de l’Union et dont l’ensemble des éléments pertinents se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre »^[31]. Une fois ces éléments posés, elle rappelle^[32] qu’une situation purement interne n’est pas exclusive de la nécessité de donner une réponse utile au juge a quo, « notamment dans l’hypothèse où le droit national lui imposerait de faire bénéficier un ressortissant national des mêmes droits que ceux qu’un ressortissant d’un autre État membre tirerait du droit de l’Union dans la même situation »^[33]. La Cour se livre alors à l’analyse de l’éventualité de la caractérisation d’une discrimination à rebours. Eu égard aux faits de l’espèce, elle conclue par la négative dans les premières affaires^[34]. S’agissant des secondes affaires, elle constate l’erreur de base juridique invoquée devant elle. La situation des requérants relevait non de la liberté d’établissement, mais de la libre prestation de service^[35]. Ainsi « au regard des circonstances spécifiques des litiges au principal, une éventuelle interprétation de l’article 49 TFUE ne présenterait pas de rapport avec la réalité ou l’objet de ces litiges » et au terme d’une jurisprudence constante, la Cour « n’est pas compétente pour répondre à une question préjudicielle dans de telles circonstances »^[36].

Faisant ainsi application des préceptes magistralement exprimés par Laferrière^[37], ces affaires démontrent le rôle actif de la Cour de justice dans son office de juge ad quem, à l’instar de tout juge placé dans cette situation.

Notes de bas de page

• S’agissant du juge administratif ad quem, v. notamment CE, 24 mars 2004, Troalic/La poste, n° 255317, inédit.
• S’agissant du juge administratif, juge ad quem, v. par ex. CE, 28 déc. 2009, Balay, n° 321407, inédit ; Le Conseil constitutionnel déclare, dès lors qu’il y a lieu, non l’irrecevabilité mais le non lieu à statuer. V. par ex. CC, n° 2013-363 QPC, 31 janv. 2014, M. Michel P. [Droit d’appel des jugements correctionnels par la partie civile], JORF, 2 fév. 2014, p. 1989, cons. 10-11.
• Pt. 23 des affaires jointes C-162/12 et C-163/12. Rappelons en effet que l’article 86 du règlement de procédure du 25 sept. 2012 dispose que « la Cour peut, à tout moment, l’avocat général entendu, ordonner l’ouverture ou la réouverture de la phase orale de la procédure, notamment si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée, ou lorsqu’une partie a soumis, après la clôture de cette phase, un fait nouveau de nature à exercer une influence décisive sur la décision de la Cour, ou encore lorsque l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les parties ou les intéressés visés à l'article 23 du statut ».
• V. par ex. CJCE, 3° ch., 22 mai 2008, Feinchemie Schwebda GmbH et Bayer CropScience AG contre College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, Aff. C-361/06, pt. 34 ; Ce point a d’ailleurs été confirmé très récemment. V. CJCE, 3° ch., 27 fév. 2014, Pohotovost s. r. o. contre Miroslav Vašuta, Aff. C-470/12, pt. 22.
• Pt. 24 des affaires jointes C-162/12 et C-163/12.
• Pt. 28 des affaires jointes C-162/12 et C-163/12. Il semble possible de considérer, eu égard à la motivation retenue par la Cour, qu’elle estime l’arrêt de renvoi suffisamment explicite (V. le pt. 26 des affaires).
• L’usage du terme « en substance » (pt. 28 des affaires C-162/12 et C-163/12) est sur ce point très révélateur.
• Pt. 29 des affaires C-162/12 et C-163/12 et pt. 27 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• V. par ex. CJCE, 2 déc. 1964, A.M. Dingemans contre Bestuur der Sociale Verzekeringsbank, Aff. 24/64 ; CJCE, 5° ch., 9 oct. 1984, Heineken Brouwerijen BV contre Inspecteur der Vennootschapsbelasting à Amsterdam et à Utrecht, Aff. jointes 91 et 127/83, pt. 10 ; Plus récemment, v. CJUE, 2° ch., 16 fév. 2012, Eon Aset Menidjmunt OOD contre Direktor na Direktsia "Obzhalvane I upravlenie na izpalnenieto" - Varna pri Tsentralno upravlenie na Natsionalnata agentsia za prihodite, Aff. C-118/11, pt. 66.
• Barav (A.), Vandersanden (G.), Contentieux communautaire, Bruxelles, Bruylant, 1977, p. 330.
• V. par ex. CJCE, 18 fév. 1987, Ministère public contre Arthur Mathot, Aff. 98/86, pt. 6 ; V. plus récemment CJUE, Ord., 6° ch., 7 avr. 2011, Dai Cugini NV contre Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, Aff. C-151/10, pt. 24.
• Pt. 29 des affaires C-162/12 et C-163/12 et pt. 27 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• Pt. 30 des affaires C-162/12 et C-163/12 et pt. 28 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• V. notamment CJCE, 29 nov. 1978, Pigs Marketing Board contre Raymond Redmond, 83/78, pt. 26 ; Plus récemment, v. CJUE, 3° ch., 11 mars 2010, Attanasio Group Srl contre Comune di Carbognano, Aff. C-384/08, pt. 18-19.
• M. Weitzel estime d’ailleurs que « la Cour reformule la question de manière à respecter, au moins en apparence, les limites rappelées ci-dessus » (l’interdiction d’interpréter et d’apprécier le droit national). V. Wetzeil (L.), « La reformulation de la question préjudicielle » in Evolution récente du droit judiciaire communautaire, vol. I, European Institute of Public Administrative, Maastricht, 1995, p. 83 et sp. p. 95.
• Pt. 31 des affaires C-162/12 et C-163/12 et pt. 29 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• Pt. 32 des affaires C-162/12 et C-163/12.
• Pt. 33 des affaires C-162/12 et C-163/12.
• Pt. 34-35 des affaires C-162/12 et C-163/12.
• Dubos (O.), Les juridictions nationales, juge communautaire. Contribution à l’étude des transformations de la fonction juridictionnelle dans les Etats membres de l’Union européenne, thèse, Paris, LGDJ, 2001, p. 670.
• Nous empruntons les mots de M. Gautron. V. Gautron (J.-C.), « La question préjudicielle : une approche théorique », in Le droit communautaire, les juges et l’Aquitaine, actes de la journée d’études du 29 avril 1993, Talence, Ed. de la Maison des Sciences de l’homme d’Aquitaine, 1994, p. 17 et sp. p. 22.
• Goblot (E.), Traité de logique, Paris, Librairie A. Colin, 1918, p. 19.
• Pt. 37 des affaires C-162/12 et C-163/12.
• Pt. 38 des affaires C-162/12 et C-163/12 et 31 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• V. notamment CJCE, 26 janv. 1993, Telemarsicabruzzo SpA et autres contre Circostel, Ministero delle Poste e Telecomunicazioni et Ministero della Difesa, Aff. jointes C-320/90, C-321/90 et C-322/90, pt. 6 ; Pour un rappel récent, v. CJUE, Ord., 7° ch., 12 déc. 2013, Umbra Packaging srl contre Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale di Perugia, Aff. C-355/13, pt. 22 ; Sur tous ces points, v. notamment Oliver (P.), « La recevabilité des questions préjudicielles : la jurisprudence des années 1990 », CDE, 2001, p. 15 et s. ; Monjin (B.), « Le contrôle de la recevabilité des renvois préjudiciels par la Cour de justice des Communautés européennes », Gaz. Pal., 1995, p. 1332 et s. ; Notons toutefois que de telles déclarations d’irrecevabilité ont pu faire l’objet de quelques critiques. V. notamment Dubos (O.), Les juridictions nationales, juge communautaire. Contribution à l’étude des transformations de la fonction juridictionnelle dans les Etats membres de l’Union européenne, thèse, Paris, LGDJ, 2001, p. 697-705.
• Pt. 39 des affaires C-162/12 et C-163/12 et 31 des affaires C-419/12 et C-420/12 ; Rappelons en effet la formule traditionnelle, posée d’ailleurs depuis la décision« Telecomunicazioni » précitée, selon laquelle « l’exigence de précision quant au contexte factuel et réglementaire vaut tout particulièrement dans le domaine de la concurrence, qui est caractérisé par des situations de fait et de droit complexes ». V. par ex. CJCE, 3° ch., 23 nov. 2006, Asnef-Equifax, Servicios de Información sobre Solvencia y Crédito, SL contre Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios (Ausbanc), Aff. C-238/05, pt. 23 ; Pour un rappel récent, v. CJCE, Ord., 7° ch., 27 fév. 2014,Acanfora, Aff. C-181/13, pt. 14.
• Pt. 41 des affaires C-162/12 et C-163/12 et 34 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• L’on sait d’ailleurs – dans des cas qui sont certes différents de cette affaire – que la Cour de justice peut se déclarer compétente dans l’hypothèse où la législation nationale ne ferait qu’opérer un renvoi à une norme européenne. V. notamment CJCE, 18 oct. 1990, Massam Dzodzi contre Etat belge, Aff. jointes C-297/88 et C-197/89.
• Pt. 41 des affaires C-162/12 et C-163/12 et 34 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• Pt. 42 des affaires C-162/12 et C-163/12 et 35 des affaires C-419/12 et C-420/12 ; L’avocat général mettait en lumière la nécessité de caractériser des « éléments transfrontaliers ». V. Kokott (J.), Conclusions sur CJCE, 3° ch., 13 fév. 2014, Airport Shuttle Express scarl et Giovanni Panarisi (C-162/12) et Società Cooperativa Autonoleggio Piccola arl et Gianpaolo Vivani (C-163/12) contre Comune di Grottaferrata et rono Service scarl e.a. (C-419/12) et Anitrav - Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori (C-420/12) contre Roma Capitale et Regione Lazio (C-420/12), pt. 28.
• Pt. 43 des affaires C-162/12 et C-163/12 et 36 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• V. notamment CJCE, 5 déc. 2000, Procédure pénale contre Jean-Pierre Guimont, Aff. C-448/98 ; CJUE, 1° ch., 1^ier juil. 2010, Emanuela Sbarigia contre Azienda USL RM/A et autres, Aff. C-393/08, pt. 23 ; Pour un rappel récent, v. CJUE, 4° ch., 5 déc. 2013, Alessandra Venturini contre ASL Varese et autres, Maria Rosa Gramegna contre ASL Lodi et autres et Anna Muzzio contre ASL Pavia et autres, Aff. jointes C-159/12 à C-161/12 pt. 28 ; Notons que la jurisprudence Guimont avait été étendue à la liberté d’établissement et à la libre prestation de service. V. par ex. CJCE, 3° ch., 30 mars 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl contre Giuseppe Calafiorin Aff. C-451/03, pt. 29.
• Pt. 44 des affaires C-162/12 et C-163/12 et 38 des affaires C-419/12 et C-420/12 ; S’agissant de ces dernières affaires, elle constate que le litige au principal présente même un « caractère local ». V. Pt. 37.
• Pt. 45-50 des affaires C-162/12 et C-163/12.
• Pt. 41 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• Pt. 43 des affaires C-419/12 et C-420/12.
• Souvenons-nous que Laferrière estimait qu’« il n’y a qu’un cas où la juridiction de renvoi pourrait et devrait même refuser de statuer sur la question préjudicielle, c’est le cas où elle se croirait incompétente pour la résoudre ». V. E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. I, 2° édition, Paris, Berger-Levrault et Cie, 1896, p. 502. L’auteur posait également, il est vrai dans le cadre d’un recours à titre principal, que « quel que soit (…) la juridiction devant laquelle une action est portée et le but auquel elle tend, elle soulève toujours deux questions pour le juge : l’action est elle recevable ? Est-elle fondée ? L’action est dite recevable lorsqu’elle remplit les conditions nécessaires pour qu’elle soit reçue par le juge et examinée (…) ». V. E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. II, 2° édition, Paris, Berger-Levrault et Cie, 1896, p. 419.