La Cour de justice va, à l'occasion de plusieurs questions préjudicielles, faire le point sur l'étendue du droit au recours et du respect des droits de la défense dans le cadre précis du droit administratif des douanes.

La société Global Trans Lodzhistik, en Bulgarie, conteste deux décisions de la direction des douanes de Sofia (Nachalnik na Mitnitsa Stolchina). L’une tend à rectifier la valeur en douane des marchandises que la société exporte. L’autre concerne un  redressement fiscal au titre de la taxe sur la valeur ajoutée. Etant donné que les décisions administratives prises par les autorités douanières tombent dans le champ d'application du Code des douanes de l'Union européenne, les multiples renvois entre la juridiction administrative et la Cour administrative suprême bulgare conduisent cette dernière à surseoir à statuer, et  à exercer un recours préjudiciel en interprétation.

Quatre questions vont ainsi se poser devant la Cour de justice. La première concerne la compatibilité des voies de recours bulgares concernant les décisions douanières avec la législation européenne, et incidemment la qualification de la mesure prise par les autorités administratives. La deuxième se concentre exclusivement sur l'interprétation de l'article 243 du règlement n° 2913/92 qui organise les voies de recours des décisions douanières, et notamment sur la portée de l'obligation d'un recours préalable au recours juridictionnel. La troisième question s'interroge sur l'éventuel effet définitif de la décision lorsqu'un vice de procédure affecte la prise de décision. Enfin, la dernière question concerne les modalités de l'annulation de l'acte et s’intéresse au travail du juge national.

Les deux problématiques qui ressortent sont celles de la qualification de la mesure et de son régime procédural. Elles vont alors se télescoper au sein de chaque question. Elles permettent surtout à la Cour de rappeler les modalités de mise en œuvre de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres (Fantask 1997, Rewe 1976,^[1]). Ce principe, qui garantit à l’Etat une latitude dans la mise en œuvre de ses procédures sans conduire à une application différenciée du droit de l’Union, se décline dans cet arrêt au regard du respect des droits de la défense (I) ou de l'exercice des voies de recours (II) contre une décision administrative prise par une autorité douanière.

I. Droits de la défense et autonomie procédurale des Etats membres

Ce principe général du droit (CJCE, 18 décembre 2008, Sopopré, C-949/07) va être limité quant à son impact sur la qualification de la décision. Toutefois, il doit être sanctionné au niveau de la vérification de la légalité de la décision. Dès lors, la protection des droits de la défense est précisée tant au niveau de la prise de décision administrative qu’au niveau de la prise de décision juridictionnelle.

En effet, elle peut d’abord être limitée au sein de la prise de décision. La loi bulgare en corrélation avec l'article 181 bis paragraphe 2 du règlement n°2454/93, rappelle que les autorités douanières informent et entendent la personne destinataire de la décision concernée. Le défaut de cette obligation constitue un vice de procédure qui peut affecter la légalité de la décision. Cependant, ce vice de procédure ne doit pas être un motif affectant la qualification de la décision. La nature de la décision ne doit pas dépendre de son processus d’édiction (pt. 50). En l’espèce, elle constitue un acte attaquable (pt. 40) et « susceptible de faire l’objet d’un recours direct devant une autorité judiciaire indépendante, même dans le cas où elle a été adoptée en violation du droit de l’intéressé d’être entendu et de soulever des objections » (pt. 50). Le non-respect des droits de la défense ne peut faire valablement obstacle à la qualité de décision faisant grief.

Toutefois, l’existence de cette procédure administrative permet au principe du contradictoire d'être pleinement appliqué puisque « le débiteur d’une créance publique dispose de la possibilité de faire valoir ses propres droits de la défense à deux étapes de la procédure douanière » (pt. 37). Le principe d’effectivité du droit communautaire qui exige que les mesures nationales ne rendent pas en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique communautaire (arrêt Meilicke^[2]) est confirmé.

Cette protection des droits de la défense et la valorisation de l’autonomie procédurale se retrouve également au niveau de la prise de décision juridictionnelle. Le juge ne doit en effet pas se fier exclusivement à l'interprétation de la Cour sur ce point mais à ses propres règles dans la maîtrise de la sanction du principe général des droits de la défense. S'il dispose des moyens d'annuler la décision, et qu'il ne porte pas atteinte aux principes d'équivalence et d'effectivité, il a une liberté d’appréciation (pt. 33). Ce n'est plus seulement de l'autonomie procédurale, mais dans le prolongement, l'on peut constater qu'il s'agit d'une autonomie juridictionnelle.

Du moment que l'atteinte aux droits de la défense est sanctionnée, la Cour ne peut pas porter d'appréciation sur le choix opéré par le juge pour rendre effectif le respect de ce principe général du droit (pt. 60).

La précision de ces points techniques sont d'autant plus soulignés par la Cour que la question centrale ayant conduit le juge administratif bulgare à surseoir à statuer, concerne le droit au recours juridictionnel.

2. Droit au recours juridictionnel et autonomie procédurale des Etats membres

L'interprétation des articles 243 et 245 du règlement n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 2012 établissant le Code des douanes constitue l'un des éléments centraux de cette décision de la Cour. Elle permet de comprendre l'articulation chronologique entre les recours administratifs et les recours juridictionnels.

L'article 243 précise en effet qu'il existe deux phases (administrative et juridictionnelle) qui se succèdent. Toutefois, il laisse une possibilité puisqu’il est ainsi rédigé : « le droit de recourspeut être exercé » et s'ensuivent les deux phrases successives (pt. 5). Au vu de la réponse de la Cour sur l’absence d’obligation d’établir un recours préalable (pt. 45), on peut aisément déduire du « peut », que l'article 243 propose et n'impose pas. Ainsi, l'article 243 se présente comme un guide dans l'articulation des voies de recours et non comme un modèle à suivre à la lettre. La Cour pose explicitement les règles : « il ne ressort pas du libellé de cette disposition que le recours devant l’autorité douanière constitue une phase obligatoire » (pt. 43). Se trouve alors pleinement affirmé le principe d'autonomie procédurale d’ailleurs déjà affirmé sur ce point particulier par l’arrêt Kofisa Italia, pt. 43. Ce qu'impose le droit de l'Union à travers cet article 243 est moins l'utilisation des recours, que l'existence d'un recours en soi. Les Etats ont ensuite le choix dans ses modalités, du moment qu'elles ne heurtent ni le principe d'équivalence, ni le principe d'effectivité. L'article 245 donne ainsi compétence aux Etats membres pour arrêter la procédure de recours,

Ainsi, le droit bulgare prévoit expressément des voies de droit. La seule particularité est rattachée à la dualité des voies de droit qu'elle propose. Ces dernières se déclinent effectivement entre un recours administratif et un recours juridictionnel mais à des temps différents de la procédure. Toutefois, l’article 220 de la loi sur les douanes (Zakon na mitnitsit, ZM) précise que« toute personne peut former, contre les décisions des autorités douanières dont elle fait l’objet, un recours selon les modalités prévues par le code de procédure administrative » et ce dernier confirme la généralité du recours en rappelant que « tout acte administratif peut faire l’objet d’un recours juridictionnel, y compris lorsque la possibilité de former un recours administratif n’a pas été épuisée (…) ».

Le choix des modalités de traitement du recours des décisions provenant des autorités douanières est donc opérationnel.

La Cour de justice à travers cette affaire au premier abord classique, continue d'afficher son attachement aux grands principes procéduraux et à la latitude qu'elle entend laisser aux juges nationaux, premiers juges communautaires, ainsi qu’aux Etats membres. L’autonomie institutionnelle et procédurale est ainsi pleinement affirmée^[3].

Notes de bas de page

• CJCE, 2 décembre 1997, Fantask, aff C-188-95, Rec. I, 6783 ; CJCE, 16 décembre 1976, Rewe, aff. 33/76, Rec. 1989.
• CJCE, 30 juin 2011, Meilicke, C-262/09, Rec. P. I-559.
• L’arrêt est ainsi une application classique depuis l’affirmation du principe d’autonomie procédurale : CJCE, 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor, Affaires jointes 205 à 215/82.