« Agis de telle sorte que tu traites l'humanité aussi bien dans ta personne que dans la personne de tout autre toujours en même temps comme une fin, et jamais simplement comme un moyen »^[1]. Par cette maxime, définissant un impératif pratique, Kant pose le fondement moral du principe d’égalité de traitement des handicapés^[2] « comme devoir envers l’autre, conçu comme une personne comportant valeur et dignité »^[3]. L’égalité de traitement n’est plus seulement une égalité des droits mais aussi une égale dignité des conditions de vie qui favorise l’émancipation d’un sujet de droit autonome^[4].

Cette autonomie, M. Glatzel espérait l’obtenir en demandant la délivrance d’un permis de conduire pour les véhicules poids lourds, qui lui permettrait d’exercer une activité professionnelle. Or, elle lui fut refusée par le Landratsamt Schwandorf au motif qu’il souffrirait « d’une amblyopie unilatérale, impliquant une perte fonctionnelle importante de la vision d’un œil » (pt. 27). Il attaqua ce refus devant les juridictions allemandes considérant que les seuils d’acuité exigés excluaient de fait les handicapés capables de compenser cette perte de vision comme c’est le cas pour lui. Face à la confirmation par expertise des aptitudes à la conduite de M. Glatzel, la Cour allemande décida de renvoyer devant la Cour de justice la question de savoir si les seuils inscrits dans la directive 2006/126/CE relative au permis de conduire^[5] n’étaient pas contraires aux exigences d’égalité que comporte le droit de l’Union européenne à l’égard des personnes handicapées. Ces exigences n’ont, en effet, cessé de s’accroître depuis la directive 2000/78/CE^[6] qui crée un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail. En 2010, l’Union européenne a lancé une nouvelle stratégie européenne sur dix ans en faveur des personnes handicapées, intitulée « Un engagement renouvelé pour une Europe sans entraves »^[7], dont la première étape fut l’adhésion à la convention des Nations-Unies relatives aux droits des personnes handicapées^[8]. Surtout, elle définit comme un de ses objectifs prioritaires le fait de « permettre à davantage de personnes handicapées de gagner leur vie sur le marché du travail ordinaire »^[9]. Toutefois sa réalisation reste à la discrétion des Etats. Aussi, d’aucuns n’hésitent pas à rappeler l’urgence de la situation et le risque de faire peser sur la crise le retrait des mesures facilitant l’accessibilité^[10] qui ne doit pas se limiter à assurer l’accessibilité des biens mais aussi à supprimer les entraves, notamment juridique, pour garantir l'accès aux transports^[11]. Un statut de la personne handicapé se crée autour des situations de vulnérabilité causées par le handicap qu’il convient de résorber. Si l’interdiction des-discriminations doit être considérée comme l’« instrument essentiel » de cette protection^[12], elle passe aussi par « d'autres instruments tels que des actions positives et la normalisation, ainsi qu'avec la formation et la sensibilisation aux droits des personnes handicapées parmi les employeurs, les ingénieurs civils, les architectes, les juristes, les économistes. Ce type de formation doit être intégré dans leurs programmes d'enseignement.  »^[13]. C’est ainsi toute une éthique du handicap qu’il convient de repenser^[14].

Pour obtenir satisfaction M. Glatzel a tenté de promouvoir cette doctrine et faire triompher l’esprit sur la lettre de la loi dont les dispositions s’interprètent à la lumière des instruments internationaux de protection des droits de l’homme. Pourtant la Cour ne lui donnera pas gain de cause, se retranchant derrière la spécificité des dispositions relatives au handicap et la marge de manœuvre du législateur de l’Union pour justifier la conformité des seuils d’acuité avec l’exigence d’égalité de traitement.

M. Gatzel invoque les articles 20, 21 et 26 de la Charte des droits fondamentaux^[15] ainsi que la directive 2000/78/CE afin de dénoncer l’inégalité de traitement qu’il subirait dans la détermination des critères de délivrance du permis de conduire des véhicules poids-lourds compris dans la directive 2006/126/CE. Il dénonce à la fois l’illégitimité des seuils de handicap (I.), leur pluralité qui créerait une discrimination entre les personnes handicapées (II.), et l’ineffectivité de l’obligation d’aménagement raisonnable (III.). Pour la Cour, cependant, il n’y a rien qui puisse laisser présumer une erreur du législateur dans l’exercice de sa compétence.

I. Le seuil d’acuité, une différence de traitement justifiée par l’exigence de sécurité routière

Le principe de non-discrimination, en tant qu’expression particulière du principe d’égalité de traitement, implique que « des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié » (pt. 43). L’interdiction de discriminer a cela de spécifique qu’elle vise un certains nombres de motifs, dont le handicap, sur lesquels il convient d’être particulièrement vigilant. Ils sont spécifiquement protégés par un régime aménagé d’administration de la preuve.

Sur le plan formel, la faiblesse du régime tient à sa valeur normative et à la marge d’appréciation du législateur européen en la matière. En l’espèce, s’agissant d’apprécier des éléments d’ordre factuel et scientifique relatifs à l’acuité, l’avocat général rappelle que « la Cour, dans le contrôle de légalité qu’elle est amenée à opérer, a toujours reconnu au législateur de l’Union un large pouvoir d’appréciation quant à la nature et à la portée des mesures à prendre dans les domaines d’action de l’Union européenne. […] Le juge de l’Union doit se limiter à examiner si l’exercice d’un tel pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou encore si ces autorités n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation. Dans un tel contexte, le juge de l’Union ne peut en effet substituer son appréciation des éléments factuels d’ordre scientifique et technique à celle des institutions à qui, seules, le traité a conféré cette tâche »^[16].

Néanmoins, cela ne l’empêche pas d’exercer son contrôle de proportionnalité de ces seuils de la même manière que pour les différences de traitement fondées sur des caractéristiques liées à l’âge ou au sexe, si la nature de l’activité de professionnelle ou ses conditions d’exercice font de ces caractéristiques des exigences essentielles et déterminantes (pt 49). Dans ce cas, le juge doit opérer une conciliation entre d’une part l’intérêt de la personne handicapée d’avoir accès au permis pour les véhicules lourds et d’autre part l’objectif d’intérêt général que représente la sécurité routière (pt 51). Dans ce contrôle des normes minimales le juge examine si le législateur a bien basé son choix sur des critères objectifs et s’il a bien veillé au respect des droits fondamentaux (pt 53). Ici, il note que les seuils appliqués le sont sur la base d’études réalisées par le groupe de travail «Vision », mis en place par la directive 2006/126 et en particulier sur le rapport « New standards for the visual functions of drivers » de mai 2005. On apprend que les experts, tout à fait conscient des conséquences pour l’intégration des handicapés de ces seuils, ont fait le choix d’établir des critères plus élevés pour certains permis ouvrant la possibilité d’avoir une activité de routier comptes tenus des risques qui lui sont inhérents et de la responsabilité accrue des conducteurs dans cette activité (pt 60)^[17].

Ainsi, au regard de l’ensemble des éléments pris en compte par le législateur les juges considèrent qu’ont été mis en balance de manière proportionnée les impératifs de sécurité routière et le droit des personnes affectées d’un handicap visuel à la non-discrimination (pt 72). On peut néanmoins se demander s’il n’y a pas, derrière cette mesure neutre, une discrimination à l’égard des handicapés qui, bien que ne correspondant pas aux seuils, n’en sont pas moins apte à la conduite.

II. Les seuils d’acuité, une différence de traitement motivée par une différence de situation objective

La marge d’appréciation du législateur demeure, là encore, la justification invoquée pour la différence de traitement entre les conducteurs du groupe 1 et ceux du groupe 2. Puisque « le législateur de l’Union a pris soin de créer deux catégories de conducteurs en fonction du gabarit du véhicule, du nombre de passagers transportés et des responsabilités qui découlent » (pt 83), les situations ne sont alors pas comparables et l’article 20 de la Charte est donc bien respecter.

Le requérant critique les dispositions de l’annexe III de la directive 2006/126 en ce qu’elle prévoit deux régimes différents concernant les conducteurs, l’un permettant l’octroi de dérogations à titre exceptionnelle alors que l’autre le refuse. Sur ce point, le droit allemand permettait, avant cette décision, d’obtenir des dérogations pour tous les types de permis^[18]. Si l’existence de seuils différents, plus élevés pour les demandes de permis pour les poids lourds, semble complètement justifiée, l’absence de dérogation possible pour les permis poids-lourds, alors même qu’elle est nécessaire pour s’adapter à la diversité des personnes handicapées^[19], paraît davantage contestable. La Cour se cache derrière l’avis des experts^[20], estimant que le choix, en 2009^[21], des seuils contestés a été réalisé en intégrant à la réflexion des situations telle que celle de M. Glatzel (pt 61). Pourtant, la Cour a déjà été beaucoup plus sévère lorsqu’il a fallu sanctionner des mesures nationales discriminatoires, étendant chaque fois un peu plus le champ d’application du droit de l’Union européenne^[22]. Elle aurait pu en l’espèce s’appuyer sur les expertises obtenues par la juridiction allemande pour remettre en question celle du groupe de travail.

La réticence de la Cour à apprécier ces seuils s’explique certainement par le refus d’entrer dans le débat de la définition du handicap et ainsi éviter à avoir à affronter les régimes d’obligations positives qui peuvent en découler. Elle fait ouvertement part de son incapacité à définir exactement si M. Glatzel est véritablement handicapé au regard des seuils présents dans l’annexe III de la directive 2006/126 (pt 47), et même son manque de volonté puisqu’elle ajoute que la qualification n’est pas nécessaire pour justifier, au regard des considérations liées à la sécurité routière, le seuil employé (pt 48). Le seuil d’aptitude n’est donc pas équivalent au seuil de handicap. La question mérite tout de même d’être soulevée d’une part parce que l’avocat général le demande expressément^[23], et d’autre part parce qu’à certains moments la Cour semble l’intégrer. Par exemple, elle indique qu’une différence de traitement sur la base du critère de l’acuité visuelle n’était pas contraire au principe de non-discrimination pour autant « qu’elle ne constitue pas une charge démesurée » (pt 50). Cette dernière condition est propre à l’obligation d’aménagement raisonnable à l’encontre des situations de handicap.

Ici, on se demande même si ce n’est pas le législateur qui crée la situation de handicap en empêchant une personne apte, de conduire malgré tout. Les juges se cachent derrière les aspects formels sans entrer dans les questions de fonds qu’une interprétation trop osée des catalogues de droits fondamentaux pourrait bouleverser. En effet, ceux-ci établissent une obligation d’aménagement raisonnable qui, si elle devait s’appliquer pleinement, diminuerait considérablement les pouvoirs du législateur européen.

III. L’aménagement raisonnable, une différence de traitement à la discrétion du législateur européen

Il est intéressant de noter que, contrairement à son avocat général, la Cour décide de traiter pleinement la question de l’invocabilité de l’obligation d’aménagement raisonnable contenue dans les catalogues de droits fondamentaux. Si la théorie de l’acte clair l’incite à écarter les dispositions concernées, elle détaille des argumentaires qui invitent à la réflexion.

Depuis l’arrêt « Haegeman »^[24] l’Union européenne reconnaît expressément un ordre juridique moniste où les conventions internationales s’intègrent directement sans normes de réception. La place du droit international dans la hiérarchie des normes se pose toujours tant le juge redoute une emprise trop forte de dispositions allogènes sur son ordre juridique^[25]. Concernant l’article 2 de la convention des Nations unies relatives aux droits des personnes handicapées qui fait entrer dans la catégorie des discriminations le refus d’aménagement raisonnable, la Cour explique son ineffectivité par la subordination de ces dispositions, « dans leur exécution ou dans leurs effets, à l’intervention d’actes ultérieurs relevant des parties contractantes » (pt 68). Ainsi, pour elle, toutes « les dispositions de cette convention ne constituent pas, du point de vue de leur contenu, des dispositions inconditionnelles et suffisamment précises permettant un contrôle de la validité de l’acte du droit de l’Union » (pt 68). De surcroît, bien qu’elle reconnaisse l’obligation d’interprétation conforme de la directive à la convention des Nations-unies au nom du principe de primauté, elle affirme de manière péremptoire que l’annexe rédigée sans équivoque ne peut faire l’objet de la moindre interprétation (pt 71). Deuxième aveu d’impuissance de la Cour face à la liberté du législateur de déterminer le régime de l’aménagement^[26]. Ce dernier n’ayant pas défini que les seuils correspondaient à un handicap, le juge ne peut interpréter ces seuils à l’aune de la convention, alors même que cette convention a pu servir de base juridique pour définir la notion de handicap^[27].

Quant à l’article 26 de la Charte des droits fondamentaux selon lequel l’Union « reconnaît et respecte le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesures visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et leur participation à la vie de la communauté », sa rédaction ne pouvait pas être de nature créer un droit pour les particuliers invocables à l’encontre d’une mesure du législateur de l’Union. Les juges ajoutent que l’article n’oblige en aucun cas à choisir pour un type de mesures en particulier. Ainsi, alors même que les juges reconnaissent que l’annexe de la directive 2006/126 constitue un des éléments de la mise en application de l’obligation d’aménagement raisonnable de l’article 26, elle ne peut être considérée comme non-conforme à ces dispositions. Dans la mesure où le régime empêche M. Glatzel d’accéder à la délivrance d’un permis de conduire qui faciliterait son insertion professionnelle, on peut s’interroger sur sa conformité aux objectifs d’intégration affirmés dans l’article. Ce n’est cependant pas dans la logique de la Cour que d’accorder à la Charte une valeur trop importante, dont la portée a été soigneusement restreinte dans sa rédaction^[28].

De la normativité à la marge d’appréciation, le cas de M. Gatzel témoigne du risque de discrimination inhérent au régime de la prise de décision qui lui permet d’échapper durablement aux exigences d’égalité de traitement. Cette décision fait figure d’exemple topique de cet émiettement du statut de la personne handicapée, dont les nombreuses justifications portent parfois préjudice à son efficacité. On peut ainsi observer les limites de l’évolution de l’exigence d’égalité sous l’impulsion du principe de non-discrimination. A l’origine satisfait par la généralité de la loi, avec des différences de traitement qui apparaissent avec les différences de situations, l’exigence d’égalité, lue au prisme de la non-discrimination, nécessite une conciliation entre l’intérêt général d’une part et les intérêts propres à des individus vulnérables d’autre part, faisant ainsi exploser les cas de dérogations^[29] selon « les aléas du contrôle de proportionnalité »^[30]. Pour cela il suffit de prouver l’utilisation de critères objectifs ainsi que le respect des droits fondamentaux par une expertise que seuls les juges du fond peuvent apprécier. Ainsi, face à une personne prudente, le juge n’est pas en mesure de sanctionner ces mesures d’apparence neutre mais aux effets discriminatoires réels à cause de la faiblesse des principes et des instruments de protection de ces droits. Cette inclination du juge de l’Union à leur accorder si peu d’importance est d’autant plus étonnante qu’elle est inversement proportionnelle à sa volonté d’entendre l’invocabilité des directives en matière d’égalité de traitement^[31].

Notes de bas de page

• KANT (E.), Fondements de la Métaphysique des mœurs, (1785), 2e section, traduction Victor Delbos, revue par A. Philonenko, Paris, Vrin, 1992 pour l‘édition de poche, p. 105.
• A l’exclusion notable des handicapés mentaux, non pourvus de raison et assimilés à des moyens, des objets.
• GARDOU (C.), « Ethique, éducation et handicap », dossier coordonné par Charles GARDOU et Christine PHILIP, La Nouvelle Revue de l’AIS, n° 19, 3ème trimestre 2002, p. 10. L’expression employée par Charles Gardou rappelle ainsi le considérant h) du préambule de la convention des Nations-Unies relatives aux droits des personnes handicapées : « Reconnaissant également que toute discrimination fondée sur le handicap est une négation de la dignité et de la valeur inhérentes à la personne humaine ».
• Sur la question voir GARDOU (C.), « La personne handicapée : d'objet à sujet, de l'intention à l'acte », Colloque à Lyon II des 17, 18 et 19 septembre 1998, Revue de l’AIS, pp. ?
• Annexe III, point 6.4, de la directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, relative au permis de conduire (JO L 403, p. 18, et rectificatif JO 2009, L 19, p. 67), telle que modifiée par la directive 2009/113/CE de la Commission, du 25 août 2009 (JO L 223, p. 31, ci-après la «directive 2006/126»).
• Directive 2000/78/CE du Conseil, du 27 novembre 2000, portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail, JO L 303, p. 16.
• Communication de la Commission, au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions, Stratégie européenne 2010-2020 en faveur des personnes handicapées : un engagement renouvelé pour une Europe sans entraves, 15 novembre 2010, COM(2010) 636 final.
• Décision n° 2010/48/CE du 26/11/09 concernant la conclusion, par la Communauté européenne, de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées(JOUE n° L 23 du 27 janvier 2010).
• Communication de la Commission, Stratégie européenne 2010-2020 en faveur des personnes handicapées : un engagement renouvelé pour une Europe sans entraves, op.cit., p. 9
• Avis du Comité économique et social européen sur « L'accessibilité en tant que droit de l'homme pour les personnes handicapées », 21 janvier 2014, avis d'initiative, TEN/515 : « 1.9. Le CESE estime que la crise et les mesures d'austérité qui en résultent ne devraient pas servir d'excuse à l'UE et aux États membres pour accorder une moindre importance au respect de l'accessibilité en tant que droit de l'homme. »
• Ibidem, 3.14.
• Le Comité économique et social européen considère que le « manque d'accessibilité constitue une discrimination en soi ». Ibidem, 1.5.
• Ibidem, 3.16.
• Sur ce point voir, GARDOU (C.), « L’éthique à l’épreuve du handicap », La Nouvelle revue de l’AIS, 2002.
• Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (2000/C 364/01)
• Conclusions de l’avocat général Yves BOT, sur CJUE, Wolfgang Glatzel c. Freistaat Bayern, C 356/12, point 41 ; voir aussi, point 52 de l’arrêt commenté.
• On peut d’ailleurs noter que la législation allemande chargée de transposer ces seuils a opté pour des seuils plus importants encore mais avec une possibilité de dérogation ouverte à tous.
• Conclusions de l’avocat général, op. cit., points 16 et 17.
• Considérant i. de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, décision n° 2010/48/CE du 26/11/09 supra.
• L’avocat général considère d’ailleurs que sur « la fixation de ces seuils, les experts sont […] les mieux à même pour déterminer si une personne possède une acuité visuelle suffisante pour conduire en toute sécurité de tels véhicules ». Cf. Conclusions de l’avocat général, op. cit., point 56.
• Directive 2009/113/CE de la Commission, du 25 août 2009, modifiant la directive 2006/126.
• La Cour n’a pas hésité à appliquer la directive 2000/78/CE de manière indirecte, par le biais de la Charte des droits fondamentaux, à de litiges horizontaux ; voir sur ce point CJUE, 19 janvier 2010, Seda Kücükdeveci, C 555-07, EU:C:2010:21. Plus récemment, elle a outrepassé l’appréciation souveraine des juges nationaux des faits de la cause au nom de la coopération judiciaire ; voir par notamment HK Danmark, 11 avril 2013, C 335/11 et C 337/11, EU:C:2013:222.
• Conclusions de l’avocat général, op. cit., points 33 à 39.
• N° 181/73, EU:C:1974:41.
• Voir notamment CJCE, 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation, C-402/05 P et C-415/05 P, EU:C:2008:461.
• Si une directive venait à en consacrer un la Cour aurait à répondre à la question de savoir si M. Gatzel est bel et bien handicapé pour pouvoir bénéficier d’un tel régime ; voir CJUE, Z., C 363/12, EU:C:2014:159, point. 82.
• Arrêts HK Danmark, op.cit, points 37 à 39, Commission/Italie, C 312/11, EU:C:2013:446, point 56, ainsi que arrêt Z., op.cit., point 76.
• Elle ressort de la rédaction de l’article 26, de l’article 53 mais aussi des négociations qui ont entouré l’adoption de la Charte des droits fondamentaux.
• Danièle Lochak considère qu’« avec l’abandon de la généralité de la règle, le principe d’égalité se transforme et se lit désormais comme un principe de non-discrimination : n’obligeant pas à traiter tout le monde de la même façon, il implique de distinguer les différences de traitement légitimes, qui trouvent une justification objective et raisonnable dans une différence de situation ou l’intérêt général, et les autres qui, privées d’une telle justification, seront considérées comme des discriminations arbitraires ». Cf. LOCHAK (D.), « La notion de discrimination dans les droits français et européen », in Miyoko TSUJIMURA et Danièle LOCHAK (dir.), Égalité des sexes : la discrimination positive en question. Une analyse comparative (France, Japon, Union européenne et Etats-Unis), Société de législation comparée, 2006, p. 4.
• L’expression est de Jean-Pierre Marguénaud. Cf. MARGUENAUD (J.-P.), « De l'effectivité du droit pour les gens de peu d'accéder au juge de cassation ou du bon usage européen de l'article 1009-1 du nouveau code de procédure civile (Cour EDH Annoni Di Gussola et Desbordes et Omer c/ France, 14 nov. 2000, Droit des procédures, La Revue des huissiers de justice, 2001.168, obs. Ch. Hugon) », RTD Civ., 2001, p. 445.
• Sur ce point la jurisprudence relative à la discrimination en fonction de l’âge est tout à fait éclairante. Voir notamment, BRIBOSIA (E.) et BOMBOIS (T.), « Interdiction de la discrimination en raison de l'âge : du principe, de ses exceptions et de quelques hésitations... Réflexions autour des arrêts Wolf, Petersen et Kücükdeveci de la Cour de justice de l'Union européenne », RTDE, 2011, p. 41 et s.