L’entrée en vigueur de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a suscité chez les justiciables de grandes espérances, parfois exagérées, parfois entretenues par les juridictions nationales de renvoi, notamment celle de pouvoir s’appuyer sur une « Convention européenne des droits de l’homme bis ». Or, telle n’est ni la nature ni la fonction de cette Charte, destinée avant tout à protéger les droits des individus contre les institutions de l’Union. Ce n’est que par effet réflexe que les Etats membres sont soumis à cette Charte, lorsqu’ils « mettent en œuvre »^[1] le droit de l’Union. Certes, la Cour de justice a adopté une conception relativement large de cette notion de « mise en œuvre ». Sa position en la matière a été affirmée dans l’arrêt Fransson^[2], avec une solennité encore renforcée par le fait que cet arrêt a été rendu en grande chambre : « Les droits fondamentaux garantis par la Charte [doivent] être respectés lorsqu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit de l’Union, il ne saurait exister de cas de figure qui relèvent ainsi du droit de l’Union sans que lesdits droits fondamentaux trouvent à s’appliquer. L’applicabilité du droit de l’Union implique celle des droits fondamentaux garantis par la Charte » ^[3]. Il n’en reste pas moins que cette applicabilité de la Charte ne peut être sans limites. C’est ce qu’illustrent les arrêts Cruciano Siragusa et Emiliano Torralbo Marcos.

Dans la première affaire, Le requérant au principal était propriétaire d’un bien immobilier situé dans une zone soumise à des servitudes de protection du paysage. Il a réalisé sur ce bien des modifications qui n’ont pas été préalablement autorisées et a sollicité de l’autorité publique la délivrance d’un permis de construire aux fins de régularisation. Cette dernière a adopté une ordonnance-injonction lui ordonnant la remise en état des lieux moyennant le démantèlement de tous les travaux réalisés abusivement dans un délai de 120 jours à compter de la réception de cette ordonnance. Celle-ci est motivée par le fait que les travaux en question ne sont pas susceptibles d’être examinés au regard de leur compatibilité avec les règles nationales de protection du paysage.

La juridiction de renvoi s’interrogeait sur la compatibilité d’une telle réglementation avec l’article 17 de la Charte des droits fondamentaux (droit de propriété) en ce qu’elle impliquait une démolition systématique sans possibilité, au terme d’un examen in concreto, d’une régularisation après éventuelle sanction pécuniaire. L’applicabilité de la Charte était cependant tributaire de ce que la réglementation nationale pouvait passer pour entrer dans le champ d’application du droit de l’Union.

A cette fin, la juridiction de renvoi faisait valoir que les règles de protection du paysage se rattachent plus globalement aux règles de protection de l’environnement. Par conséquent, les règles nationales pouvaient, toujours selon cette juridiction, être rattachées aux règles de l’Union européenne en matière d’environnement, en particulier celles relatives à l’évaluation environnementale et l’information du public concernant les projets susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement^[4]. La juridiction de renvoi mentionnait également, pour justifier le rattachement au droit de l’Union, les chefs de compétences de l’Union en matière d’environnement.

Ce rattachement au droit de l’Union était de toute évidence fort artificiel. Il n’en reste pas moins qu’un certain embarras de la Cour est visible, tant il est difficile, après les termes forts de l’arrêt Fransson et le caractère finalement très indéterminé de la notion de « champ d’application », de justifier une inapplicabilité de la Charte lorsque des règles précises issues du droit de l’Union sont invoquées.

La Cour de justice se voit donc contrainte de convoquer ce que l’on pourrait appeler son « courant jurisprudentiel restrictif » (que l’on aurait pu croire plus ou moins abandonné suite à l’arrêt Frannson), de l’arrêt Kremzow^[5], dans lequel la Cour estime que si toute privation de liberté est de nature à entraver l'exercice par l'intéressé de son droit à la libre circulation, la perspective purement hypothétique d'un tel exercice ne constitue pas un lien suffisant avec le droit communautaire pour justifier l'application des dispositions communautaires, aux arrêtsIida^[6] et Ymeraga^[7], reprenant la logique de l’arrêt Annibaldi^[8], et dans lesquels la Cour estime que, afin de déterminer si la règlementation en cause au principal relève de la mise en œuvre du droit de l’Union au sens de l’article 51 de la Charte, il y a lieu de vérifier, parmi d’autres éléments, si elle a pour but de mettre en œuvre une disposition du droit de l’Union, le caractère de cette réglementation et si celle-ci poursuit des objectifs autres que ceux couverts par le droit de l’Union, même si elle est susceptible d’affecter indirectement ce dernier, ainsi que s’il existe une réglementation du droit de l’Union spécifique en la matière ou susceptible de l’affecter.

Plus intéressante et plus novatrice est la justification téléologique développée ensuite par la Cour. Rappelant les raisons qui ont justifié à l’origine le développement d’une protection jurisprudentielle des droits fondamentaux en droit de l’Union, elle estime que « l’objectif de la protection des droits fondamentaux dans le droit de l’Union (…) est de veiller à ce que ces droits ne soient pas violés dans les domaines d’activités de l’Union, que ce soit en raison de l’action de l’Union ou en raison de la mise en œuvre du droit de l’Union par les États membres » (point 31). Elle estime ensuite que « la poursuite de cet objectif est motivée par la nécessité d’éviter qu’une protection des droits fondamentaux susceptible de varier selon le droit national concerné porte atteinte à l’unité, à la primauté et à l’effectivité du droit de l’Union », reprenant la formulation de l’arrêt Melloni^[9] qui est donc ainsi mis en connexion directe avec l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft^[10] (point 32). Ce n’est donc qu’en présence d’un tel risque que la Charte peut trouver à s’appliquer, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

Ce recours au précédent Melloni par la Cour est, à tout le moins, créatif. Dans l’arrêt Melloni, la question n’était pas l’applicabilité de la Charte mais, bien au contraire, l’applicabilité des droits fondamentaux nationaux aux situations dans lesquelles l’Etat agit en application du droit de l’Union européenne (en l’espèce, l’Etat agissait en application des règles relatives au mandat d’arrêt européen). La condition du respect de « l’unité, la primauté et l’effectivité » du droit de l’Union était, dans ce contexte, une limite à l’application concurrente des standards nationaux et européens en matière de droits fondamentaux. En d’autres termes, selon l’arrêt Melloni, les standards nationaux de protection des droits de l’homme sont inopposables à une mise en œuvre nationale du droit de l’Union lorsque leur application est susceptible de porter atteinte « à l’unité, à la primauté et à l’effectivité du droit de l’Union ». Par conséquent, dans une telle situation, seuls les standards européens sont applicables. Le risque d’atteinte à l’unité, à la primauté et à l’effectivité est donc, dans l’arrêt Melloni, une conditiond’applicabilité exclusive des standards européens. L’arrêt Cruciano Siragusa opère donc ici un changement significatif puisqu’il semble que ce risque est désormais un critère d’applicabilité de ces mêmes standards.

Il est difficile de déterminer exactement le rôle et le fonctionnement de ce critère. Toutefois, si l’on s’en tient à la lecture cursive de l’arrêt Cruciano Siragusa, et avec toutes les précautions qui s’attachent à l’analyse d’un raisonnement somme toute assez sibyllin, ce critère pourrait sembler avoir un caractère subsidiaire. En d’autres termes, la Cour examine d’abord l’intensité du lien de rattachement entre la réglementation nationale et le droit de l’Union et, si ce lien n’est pas à lui tout seul suffisant, elle fait jouer la « voiture-balai » que constitue le risque d’atteinte à l’unité, à la primauté et à l’effectivité du droit de l’Union. Il semblerait donc qu’un tel risque puisse justifier l’applicabilité de la Charte (et même son applicabilité exclusive, si l’on combine cette solution avec l’arrêt Melloni) même dans une hypothèse où le lien entre la réglementation nationale en cause et le droit de l’Union serait trop lâche. Il faut cependant bien avouer qu’il est difficile d’imaginer une situation dans laquelle l’inapplication de la Charte porterait atteinte à l’unité, à l’effectivité ou à la primauté du droit de l’Union alors même que la situation n’a qu’un lien vague avec ce dernier… Peut-être s’agit-il donc non pas d’un critère subsidiaire mais simplement d’un argument supplémentaire en faveur de l’inapplicabilité de la Charte. Le raisonnement de la Cour gagnerait, sur ce point, à être éclairci…

Dans la seconde affaire, M. Torralbo Marcos, ancien salarié de la société Korota, en situation de redressement judiciaire, avait été licencié par cette société. Korota, ayant admis par contrat transactionnel le caractère abusif du licenciement, s’était engagé à payer à M. Torralbo Marcos la somme de 14 090 euros à titre d’indemnités, somme à laquelle s’ajoutent 992,66 euros pour absence de préavis et 6 563 euros au titre des montants nets réclamés dans le présent litige. La société Korota ne s’étant pas exécutée, M. Torralbo Marcos engagea une procédure judiciaire d’exécution forcée en vue d’obtenir une déclaration judiciaire d’insolvabilité de l’employeur ouvrant à ce travailleur un droit d’accès à l’institution de garantie compétente. Il se heurtait cependant à l’obligation de payer l’équivalent espagnol du droit de timbre, alors même qu’il estimait remplir les conditions de l’assistance judiciaire et donc, en vertu du droit espagnol, être exonéré de cette taxe. Il y voyait une violation de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, garantissant le droit à un recours effectif et à un procès équitable, en ce que cette taxe érigerait un obstacle disproportionné, contraire au droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, garanti par ce dernier article.

Dans cette affaire, le lien de rattachement avec le droit de l’Union était indéniablement plus étroit, en raison de la directive 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008, relative à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur^[11]. En effet, en vertu de l’article 3 alinéa 1 de cette directive, « les États membres prennent les mesures nécessaires afin que les institutions de garantie assurent, sous réserve de l’article 4, le paiement des créances impayées des travailleurs salariés résultant de contrats de travail ou de relations de travail y compris, lorsque le droit national le prévoit, des dédommagements pour cessation de la relation de travail ». Or, le requérant au principal se plaignait d’une violation de la Charte dans le cadre d’une procédure lui permettant précisément d’accéder à l’institution de garantie prévue par cette disposition.

Par ailleurs, l’article 47 de la Charte a déjà fait par le passé l’objet d’interprétations ambitieuses de la part de la Cour de justice quant à son applicabilité à des procédures nationales. Ainsi, dans une affaire où une personne morale qui cherchait à engager la responsabilité d'un État membre pour violation du droit de l'Union se heurtait à des dispositions nationales qui lui imposaient le paiement d'une avance sur frais et ne lui permettaient pas d'obtenir le versement d'une aide judiciaire, la Cour a jugé que, dans la fixation des modalités procédurales de l'action en responsabilité étatique, l'État membre devait respecter le principe de protection juridictionnelle énoncé à l'article 47 de la Charte et que, partant, les dispositions nationales en cause devaient être examinées à l'aune de celui-ci^[12].

Pourtant, la Cour va conclure à sa propre incompétence. Convoquant, comme dans l’arrêt Cruciano Siragusa, la ligne jurisprudentielle Annibaldi-Iida-Ymeraga, elle estime en effet que la règlementation nationale « n’a pas pour but de mettre en œuvre des dispositions du droit de l’Union. En outre, celui-ci ne comporte aucune réglementation spécifique en la matière ou susceptible d’affecter cette réglementation nationale » (point 32). Puis, réitérant une formule jurisprudentielle qui a commencé à devenir standard dans les ordonnances de rejet pour cause d’inapplicabilité de la Charte^[13], elle estime que « l’objet de la procédure au principal ne concerne pas l’interprétation ou l’application d’une règle du droit de l’Union autre que celle figurant dans la Charte » (point 33). La Cour estime, enfin, que la Charte ne saurait être applicable dans la mesure où la directive 2008/94 elle-même n’est pas applicable. En effet, la directive ne garantit un accès aux institutions de garantie que lorsque l’entreprise débitrice se trouve en état d’insolvabilité déclarée par les autorités nationales. Or tel n’était pas le cas en l’espèce : Korota est en situation de redressement judiciaire mais n’a pas été déclarée insolvable. Mais en se focalisant sur cet état de fait, certes incontestable, la Cour néglige délibérément le fait, tout aussi incontestable, que la procédure engagée par le requérant au principal avait précisément pour but de faire déclarer cette insolvabilité. On ne peut donc que difficilement nier que tout obstacle imposé par l’Etat à une telle procédure porte nécessaire atteinte à l’effectivité de la directive. Or, le risque d’atteinte à l’effectivité du droit de l’Union n’est-il pas justement l’une des conditions posées par la Cour dans l’arrêt Cruciano Siragusa pour justifier une applicabilité de la Charte ? Il est vrai, on l’a vu, que cet arrêt manquait quelque peu de clarté sur ce point.

Il apparaît donc que la ligne suivie par la Cour en matière d’applicabilité de la Charte des droits fondamentaux aux Etats est pour le moins sinueuse. Après avoir semblé ouvrir largement la porte dans l’arrêt Fransson, la Cour semble désormais, pompier pyromane, se livrer à un effort de confinement. Il faut dire que le juge de Luxembourg doit slalomer entre, d’une part, le souci de ne pas laisser la Charte « sortir de son lit » et, d’autre part, celui d’assurer une protection effective des droits fondamentaux dans toutes les situations soumises au droit de l’Union. Si ces deux préoccupations sont bien légitimes, il n’est cependant pas sûr que la sécurité juridique et la prévisibilité jurisprudentielle gagnent beaucoup à ces alternances entre le chaud et le froid soufflés par la Cour.

Notes de bas de page

• Article 51 de la Charte.
• CJUE, grande chambre, 26 février 2013, Åklagaren c. Hans Åkerberg Fransson, aff. C-617/10.
• Point 21.
• Notamment la convention d’Aarhus, approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1), le règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13) ; la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO L 41, p. 26) ou encore la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1).
• CJCE, cinquième chambre, 29 mai 1997, Kremzow, aff. C-299/95, point 16.
• CJUE, troisième chambre, 8 novembre 2012, Iida, aff. C-40/11, point 79.
• CJUE, deuxième chambre, 8 mai 2013, Ymeraga, aff. C-87/12, point 41.
• CJCE, première chambre, 18 décembre 1997, Annibaldi, aff. C-309/96, points 21 à 23.
• CJUE, grande chambre, 26 février 2013, Melloni, aff. C-399/11, point 60.
• CJCE, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft mbH / Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, aff. 11/70.
• JO L 283, p. 36.
• CJUE, 22 déc. 2010, DEB, aff. C-279/09, points 30-31
• Cf. CJUE, ord., 7 février 2013, Pedone, aff. C-498/12, point 14 ; CJUE, ord., 7 février 2013, Gentile, aff. C-499/12, point 14 ; CJUE, ord., 8 mai 2013, T, aff. C-73/13, point 13 ; CJUE, ord., 28 novembre 2013, Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, aff. C-258/13, point 21.