Droit institutionnel de l'Union

Précision sur l'office du juge de la fonction publique européenne

Cyrielle Cassan
Publié : 18 March 2014

Trib. UE, 15 janvier 2014, Willem Stols contre Conseil de l’Union européenne, aff. T-95/12 P.

Le contentieux de la fonction publique européenne, loin de traiter de questions anecdotiques, met régulièrement en lumière des problématiques communes quant à l’office du juge. L’affaire Stols en est une illustration. A l’occasion du refus d’une promotion d’un fonctionnaire européen a priori banal, le Tribunal de la fonction publique et le Tribunal vont être amenés à rappeler les principes qui encadrent l’office du juge de l’Union quand il est saisi de recours en annulation de décisions prises par les institutions européenne en matière de promotion des fonctionnaires.

C’est une véritable saga judiciaire qu’a déclenché le recours en annulation présenté par le requérant. Quatre arrêts vont se succéder sur cette affaire de refus de promotion : un premier arrêt du TFP, cassé par un arrêt du Tribunal de l’Union, qui renvoie l’affaire au TFP, puis nouveau pourvoi et donc enfin un nouvel arrêt du Tribunal de l’Union. Chacun de ces arrêts va apporter des éléments importants quant au contrôle du juge en la matière.

Au titre de l’exercice de promotion 2007, l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) a décidé de suivre l’avis de la commission consultative de promotion et de promouvoir les trois fonctionnaires proposés. Cependant, le requérant n’en faisait pas partie. Dès lors, n’obtenant pas satisfaction après réclamation auprès de l’AIPN, cette dernière a expliqué que les mérites des trois fonctionnaires promus étaient supérieurs à ceux du requérant et que, en toute état de cause, sa promotion devait être rejetée car sa période d’activité effective au cours des trois derniers exercices de promotion était inférieure à celle des promus. Le requérant a alors intenté un recours en annulation devant le Tribunal de la fonction publique.

Le premier arrêt[1], cassée par le Tribunal de l’Union suite à un pourvoi[2], avait fait droit aux demandes du requérant. Le Tribunal de la fonction publique, se réappropriant véritablement l’ensemble du dossier de promotion, annule la décision litigieuse après un raisonnement, en considérant que « le Conseil avait commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant […] que les mérites du requérant n’étaient pas supérieurs, mais inférieurs à ceux des fonctionnaires promus ». Reprenant les trois éléments que l’AIPN contrôle aux fins de l’examen comparatif des mérites selon l’article 45 § 1 du statut, le TFP a d’abord estimé qu’au regard des rapports de notation de l’intéressé, le requérant avait des appréciations générales élogieuses, au moins équivalentes voire supérieures à celles des trois promus et obtenait, concernant les appréciations analytiques, des notes « excellent » et « très bon » en plus grand nombre que l’un des promus. Ensuite, concernant l’utilisation des langues autre que maternelle, le TFP relève que le requérant travaillait dans un grand nombre de langues. Enfin, quant au niveau de responsabilités exercées, le TFP met l’accent sur les fonctions de management exercées par le requérant (gérant une équipe de 30 personnes) afin d’en conclure qu’elles ne pouvaient « à l’évidence, être considérées comme inférieures à celles exercées par les trois fonctionnaires promus ».

A l’aune d’une telle analyse, force est de constater l’intensité importante du contrôle du TFP sur une telle question malgré l’utilisation de l’expression « erreur manifeste d’appréciation ». Sur pourvoi du Conseil, le Tribunal de l’Union va recadrer sévèrement le TFP, qui a d’une part dénaturé des éléments de preuve, mais qui a surtout substitué sa propre appréciation des mérites du requérant à celle de l’AIPN. Le Tribunal va ainsi retoquer chacune des appréciations faites par le TFP sur les trois éléments de l’article 45 § 1 du statut. Ainsi, le TFP s’est bornée à relever « le caractère particulièrement élogieux des appréciations générales[…] pour en conclure que celles-ci étaient au moins équivalentes, voire supérieures, à celles des fonctionnaires promus » et que par ailleurs, le TFP n’a « pas indiqué en quoi il considérait que l’appréciation de l’AIPN était entachée d’erreur manifeste ». Surtout, le Tribunal précise que le constat fait par le TFP quant aux appréciations « ne suffit pas à justifier légalement l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation de ses mérites à l’aune de ce critère et ne satisfait dès lors pas non plus à l’exigence de motivation, à défaut de toute référence à des éléments permettant de comparer les appréciations générales exprimées à l’égard de chacun des intéressés ». Cela constitue bien une critique du raisonnement suivi par le TFP tout en lui donnant des éléments pour y remédier. De même, le Tribunal estime que le TFP « a outrepassé les limites de son contrôle, qui conformément à la jurisprudence, portait sur la question de savoir si, eu égard aux voies et moyens qui avaient pu conduire l’administration à son appréciation, celle-ci s’était tenue dans des limites non critiquables et n’avait pas usé de son pouvoir de manière manifestement erronée ». Enfin, diriger une équipe de 30 personnes alors que les fonctionnaires promus n’ont pas de telles tâches d’encadrement « ne suffit pas à justifier légalement la conclusion selon laquelle le Conseil a commis une erreur manifeste d’appréciation de leurs mérites respectifs à l’aune de ce critère ».

Ainsi, le Tribunal à l’occasion de ce premier pourvoi vient préciser l’office du juge de la fonction publique européenne, en expliquant ce que n’est pas une erreur manifeste d’appréciation (mais en se gardant bien de dire ce qui aurait pu relever de l’EMA). Néanmoins, l’affaire n’étant pas en état d’être jugée, il renvoie l’affaire au TFP, car elle implique une réappréciation des faits et circonstances pertinents à laquelle le Tribunal, juge du droit dans le cadre d’un pourvoi, ne peut naturellement pas se livrer.

Il est dès lors intéressant de voir la manière dont le TFP va réceptionner cet arrêt de pourvoi. Le raisonnement du TFP dans son arrêt sur renvoi[3] va se recentrer sur l’office du juge. Ainsi, « il n’appartient donc pas au Tribunal de procéder à un réexamen détaillé de tous les dossiers des candidats promouvables afin de s’assurer qu’il partage la conclusion à laquelle est parvenue l’AIPN, car s’il entreprenait un tel exercice, il sortirait du cadre du contrôle de légalité qui est le sien, substituant ainsi sa propre appréciation des mérites des candidats promouvables à celle de l’AIPN ». Dès lors, il est clairement réaffirmé que le juge ne peut pas substituer son appréciation à celle de l’AIPN, ce n’est pas l’objet du contrôle de légalité. Néanmoins, le large pouvoir d’appréciation dont bénéficie classiquement l’AIPN dans une telle matière n’est pas illimité, puisque il est « limité par la nécessité de procéder à l’examen comparatif des candidatures avec soin et impartialité, dans l’intérêt du service et conformément au principe d’égalité de traitement ».

Le TFP reprend donc son contrôle, toujours fondé sur les éléments du dossier, relatifs aux rapports de notation, à l’utilisation des langues et au niveau des responsabilités exercées. Tout d’abord, le TFP estime que le Conseil n’a pas outrepassé de manière manifeste les limites de son pouvoir d’appréciation, malgré les appréciations générales élogieuses pour le requérant. De plus, si l’ancienneté dans le grade et le service ne peut intervenir que de manière subsidiaire, en cas d’égalité des mérites (dont la liste est celle de l’article 45 § 1 du statut), elle ne se confond pas avec la constance dans la durée des mérites des aspirants à la promotion qui peut légalement être prise en compte dans l’analyse comparative des mérites des fonctionnaires. Dès lors l’appréciation de l’AIPN selon laquelle les mérites du requérant étaient inférieurs à celles des promus est validée. De même, du fait que les langues de travail du Conseil sont le français et l’anglais, peu importe les autres langues parlées par le requérant, les seules langues prises en compte à ce titre devant être celles qui apporte « une valeur ajoutée suffisamment importante pour apparaître nécessaire au bon fonctionnement » du Conseil, conformément à la jurisprudence antérieure[4]. Enfin, il n’apparait pas de façon évidente que les mérites du requérant, en ce qui concerne le critère des responsabilités exercées, auraient été supérieurs à ceux des fonctionnaires promus.

Le requérant, ayant vu son recours rejeté par le TFP, va alors former un pourvoi devant le Tribunal de l’Union européenne[5]. A cette occasion, le Tribunal va rappeler les principes qui encadrent l’office du juge de l’Union en la matière ; ainsi, conformément à une jurisprudence constance, en matière de promotion des fonctions et notamment concernant l’examen comparatif des mérites des fonctionnaires candidats à une promotion, « le contrôle du juge de l’Union doit se limiter à la question de savoir si, eu égard aux voies et moyens qui ont pu conduire l’administration à son appréciation, celle-ci s’est tenue dans des limites non critiquables et n’a pas usé de son pouvoir de manière manifestement erronée ». Surtout, au-delà des formules plutôt rhétoriques, le Tribunal va rappeler dans quelle situation le juge de l’Union ne doit pas annuler une telle décision, autrement dit, il précise ce qui ne relève pas de l’erreur manifeste d’appréciation. Ainsi, si le juge se trouve en présence de « faits suscitant des doutes plausibles quant à l’appréciation portée par l’AIPN, voire établissant l’existence d’une erreur d’appréciation » (§30), il ne peut pas annuler la décision de l’AIPN car cela reviendrait in fine à remettre en cause l’effet utile de la marge d’appréciation que le législateur communautaire a entendu confier à l’AIPN (l’erreur d’appréciation ne se confondant donc pas avec une erreur manifeste d’appréciation). Or, la remise en cause de la plausibilité des appréciations des faits par une institution de l’Union a pu permettre au juge européen de reconnaitre une erreur manifeste d’appréciation en matière du contentieux des aides d’Etat[6].

En tout état de cause, le juge de l’Union n’a pas à se comporter comme un administrateur. Peu importe que son appréciation du dossier converge ou pas avec celle de l’AIPN, son rôle est simplement d’en contrôler la légalité. A défaut, une telle opération placerait de facto le juge de la légalité dans une situation qui n’est pas la sienne, à savoir une AIPN en substituant son appréciation à celle de l’autorité compétente. C’est précisément ce qui a été reproché au premier arrêt du TFP. Validant le raisonnement du TFP dans son arrêt du 13 décembre 2011, le Tribunal rejette le pourvoi du requérant.

Auteurs

Cyrielle Cassan

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