L’arrêt du 17 juillet 2014 rendu par la Cour de justice confirme le mouvement d’encadrement croissant du droit des étrangers par les exigences européennes, lequel doit toutefois être conjugué avec la marge d’appréciation reconnue aux autorités nationales compétentes. YS, M. et S., ressortissants de pays tiers, ont introduit une demande de permis de séjour temporaire au titre du droit d’asile aux Pays Bas, auprès du Ministre en charge de l’Immigration, de l’Intégration et de l’Asile. Toutefois, leurs situations respectives n’ont pas connu une issue similaire. En effet, par décision du 6 juillet 2010, la demande de YS a été rejetée. Au contraire, par décision du 28 octobre 2009, M. a obtenu une décision favorable et donc un permis de séjour temporaire en tant que demandeur d’asile. La décision du 10 février 2010, enfin, a octroyé un permis de séjour ordinaire à S. se fondant sur les « circonstances dramatiques » de sa situation personnelle. Malgré tout, ces trois affaires présentaient un point commun. Les décisions, quelque fut leur objet, n’étaient pas motivées. C’est pourquoi les trois requérants ont demandé la communication des « minutes » de leurs décisions respectives, demandes qui se sont heurtées à des refus de la part des autorités administratives nationales. Le juge de l’Union va donc être invité à préciser les contours de la notion de « données personnelles » et à se prononcer sur la définition du champ d’application de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux.

Les questions portaient tout d’abord sur la qualification de données personnelles au profit des données qui étaient reproduites dans la « minute », document dans lequel sont exposées les motifs du processus décisionnel, destiné à justifier la décision interne. Par conséquent, la minute relève du processus préparatoire et non de la décision finale, même si certaines considérations peuvent être reprises dans la motivation de ladite décision. La qualification de « données personnelles » emporte le bénéfice de l’application de l’article 8 de la Charte des droits fondamentaux et de la directive 95/46 du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. La Cour procède à une appréciation concrète du contenu de la minute afin de déterminer si elle entre dans le champ d’application de ces dispositions. Elle distingue entre les données relatives au demandeur du titre de séjour qui figurent dans la minute d’une part, et l’analyse juridique figurant dans la minute et fondée sur ces données, d’autres part. S’agissant des premières, elles constituent indéniablement des données à caractère personnel (point 38). Au contraire, s’agissant de l’analyse juridique, elle ne constitue pas une information concernant le demandeur, mais est « une information portant sur l’appréciation et l’application, par l’autorité compétente, de ce droit à la situation de ce demandeur »(point 40), les données personnelles servant de fondement à cette appréciation. La Cour confirme la distinction entre droit d’accès aux données personnelles et droit d’accès aux documents, fondée notamment sur leur finalité. En effet, le droit d’accès aux données personnelles permet à la personne concernée de vérifier que ces données sont exactes et qu’elles sont traitées de manière licite, alors que le droit d’accès aux documents vise à obtenir des informations.

Le juge de l’Union confirme ensuite la portée du droit d’accès aux données personnelles, et sa matérialisation. Les dispositions de la Directive doivent être interprétées à la lumière des droits fondamentaux, spécialement de l’article 8 de la Charte. Or, si « la directive 95/46 impose ainsi aux États membres d’assurer que chaque personne concernée puisse obtenir du responsable du traitement de données à caractère personnel la communication de l’ensemble des données de ce type qu’il traite la concernant » (point 57), les Etats bénéficient d’une marge de manœuvre pour déterminer la forme matérielle concrète  de la communication des données, une limite étant toutefois que cette forme soit « intelligible », afin que le droit d’accès ait une portée effective. Or, cela ne suppose pas forcément la mise à disposition de l’ensemble du document, et peut impliquer une mise à disposition partielle du document, ne comprenant que les données personnelles. Ainsi, le droit d’accès s’exerce à l’égard de toutes les données personnelles, mais seulement des données personnelles.

Enfin, la Cour était interrogée sur l’application de l’article 41 de la Charte, à l’égard des autorités nationales, et précisément du droit d’accès au dossier garanti au paragraphe 2 c). La Cour rappelle que le droit d’accès au dossier est une composante du droit à une bonne administration. Cependant, retenant une interprétation littérale de l’article 41 de la Charte, la Cour relève qu’il ne s’applique qu’à l’égard des institutions, organes et organismes de l’Union. Par conséquent, le demandeur d’un titre de séjour ne peut tirer de l’article 41 de la Charte un droit d’accès au dossier opposable aux autorités nationales. Or, le raisonnement de la Cour manque de cohérence. Elle rappelle en effet que le droit à une bonne administration reflète un principe général du droit de l’Union, norme opposable aux autorités administratives nationales lorsqu’elles mettent en œuvre le droit de l’Union. Or, la Cour s’appuie sur le fait que les juridictions de renvoi ne sollicitent pas une interprétation de ce principe général, mais de l’article 41, pour ne pas envisager la demande sous l’angle de l’opposabilité d’un principe général du droit. Elle conclut que l’article 41§2 de la Charte doit être interprété comme ne pouvant être invoqué en l’espèce. Or, une telle position est contestable et confirme la lignée hasardeuse de la jurisprudence de la Cour à cet égard. L’Avocat général Sharpston avait tenté de dégager les subtilités de la définition de l’opposabilité des composantes du droit à une bonne administration aux autorités nationales^[1]. Elle vise l’arrêt Cicala^[2] dans lequel a Cour a considéré que l’article 41 §2 c), reconnaissant l’obligation de motivation, ne s’appliquait pas aux administrations nationales. Or, dans l’arrêt M.^[3], la Cour a considéré que l’article 41§2 de la Charte s’appliquait de façon générale. L’Avocat général explique que cet arrêt « ne contredit pas l’arrêt Cicala, précité. Lus conjointement, les points 82 à 84 de l’arrêt M., précité, me font plutôt penser que la Cour a mis l’accent sur la substance du droit d’être entendu et sur ses titulaires et que, dans ce cadre, elle a souligné le champ d’application très large de ce droit et la place qu’il occupe depuis longtemps dans l’ordre juridique de l’Union » (point 90). Les incertitudes entourant la portée de la protection des droits fondamentaux sont particulièrement regrettables, spécialement dans un domaine dans lequel les requérants sont des situations particulièrement vulnérables, et la qualité du dialogue des juges primordiale.

Notes de bas de page

• Concl. de l’Avocat général Sharpston, 12 décembre 2013, CJUE, 3e chbre, 17 juillet 2014, YS c. Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel et Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel c. M et S, Aff. jointes C-141/12 et C-372/12
• CJUE, 3^e chbre, 21 décembre 2011, Teresa Cicala c. Regione Siciliana, C-482/10, Rec. p. I-14139.
• CJUE, 1^re chbre, 22 novembre 2012, M. M. c. Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland et Attorney General, C-277/11.