Dans l’arrêt rendu le 10 septembre 2014, la Cour de justice se prononce sur l’applicabilité de l’exception apportée au principe de la libre circulation des travailleurs aux présidents des autorités portuaires italiennes.  En l’espèce, un citoyen de nationalité grecque, M. Haralambidis, a été nommé président de l’autorité portuaire de Brindisi, en Italie. Or, l’un des autres candidats au poste, M. Casilli, de nationalité italienne, contestait cette nomination. En effet, ce dernier a saisi le tribunal administratif demandant l’annulation du décret procédant à la nomination, estimant que la possession de la nationalité italienne était une condition nécessaire pour occuper le poste en question. Le tribunal a annulé le décret mais ce jugement a fait l’objet d’un appel interjeté par M. Haralambidis devant le Conseil d’Etat italien. La Haute juridiction, éprouvant des doutes quant à la compatibilité de la législation italienne avec le droit de l’Union, sursoit à statuer et pose une question préjudicielle à la Cour de justice.

Selon la législation italienne^[1], les postes pour lesquels la nationalité italienne est requise sont ceux « correspondant au sommet administratif dans les structures périphériques des administrations publiques de l’Etat, y compris autonomes, dans les établissements publics non économiques, les provinces et les communes ainsi que les régions et la Banque d’Italie ». Quant aux règles régissant l’autorité portuaire et le statut du président d’une telle autorité, elles sont contenues dans la loi n°84 relative à l’adaptation de la législation applicable en matière portuaire. Selon le Conseil d’Etat italien, la détermination de la nature juridique de l’autorité portuaire est essentielle lorsqu’une personne ayant une nationalité autre qu’italienne est nommée à sa présidence. En effet, la qualification d’une telle autorité en tant qu’« établissement public économique » (et donc, sa soumission au droit privé) ne ferait pas obstacle à une telle nomination alors que sa qualification en tant qu’« établissement public » (et donc, sa soumission au droit public), entrainerait le résultat inverse.

Quant au droit de l’Union, l’article 45 du TFUE, bien que consacrant la libre circulation des travailleurs au sein de l’Union, prévoit une exception à cette liberté en stipulant que « les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux emplois dans l’administration publique ». Or, selon la juridiction de renvoi, « il est incontestable que les compétences du président d’une autorité portuaire, telle que prévues à l’article 8, paragraphe 3, de l loi n°84/94 ont une nature publique »^[2]. De même, cette dernière semble douter que l’activité du président d’une telle autorité puisse être qualifiée en tant que « relation de travail subordonnée auprès d’une administration »^[3].

Face à ces éléments, la question posée en l’espèce était celle de savoir si l’article 45§4 du TFUE s’oppose à ce qu’un Etat réserve à ses nationaux « l’exercice des fonctions de président d’une autorité portuaire »^[4].

Avant de pouvoir se prononcer sur l’interprétation de l’article 45§4 en l’espèce, la Cour doit se prononcer sur la qualité de travailleur du président d’une autorité portuaire (I). En effet, elle précise que « dans des circonstances telles que celles en cause au principal, [celui-ci] doit être considéré comme un travailleur, au sens de l’article 45, paragraphe 1, TFUE »^[5]. Quant à l’interprétation du paragraphe 4 de cette disposition, ou de l’exception prévue au principe de la libre circulation des travailleurs (II), la juridiction estime « qu’il n’autorise pas un Etat membre à réserver à ses ressortissants l’exercice des fonctions de président d’une autorité portuaire »^[6].

1. La qualification attendue du président d’une autorité portuaire en tant que travailleur

La Cour rappelle que la notion de « travailleur » doit recevoir une interprétation autonome en droit de l’Union. Ainsi, « doit être considérée comme "travailleur" […] toute personne qui exerce des activités réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires »^[7]. Quant à la qualification d’une relation en tant que « relation de travail salarié », elle est conditionnée par plusieurs éléments^[8] : d’une part, il s’agit de l’existence d’un rapport de subordination et du paiement d’une rémunération et d’autre part, du caractère réel et effectif des fonctions exercées (ce dernier n’étant pas mis en doute en l’espèce^[9]).

En ce qui concerne le rapport de subordination, les juges notent que le ministre dispose de plusieurs types de pouvoirs à l’égard du président de l’autorité portuaire. Ainsi, non seulement le ministre nomme ce dernier mais encore peut-il le démettre. De même, le ministre peut contrôler son activité « dans la mesure où il approuve les délibérations du président d’une autorité portuaire relatives, notamment à l’approbation du budget prévisionnel, d’éventuelles modifications de celui-ci et du bilan, ainsi qu’à la détermination du personnel du secrétariat technique et opérationnel »^[10].

Pour ce qui est de la rémunération du président d’une autorité portuaire, elle est déterminée en fonction de celle d’un haut fonctionnaire, une telle rémunération présentant « les caractères de prévision et de régularité inhérents à un rapport de travail subordonné »^[11].

Enfin, la Cour rappelle que « la nature de droit public ou de droit privé du lien juridique de la relation d’emploi »^[12] ne saurait pas influencer l’application de l’article 45 du TFUE.

Sur la base de ces éléments, la juridiction qualifie le président d’une autorité portuaire en tant que « travailleur » lui permettant ainsi de se prononcer sur l’interprétation de l’exception apportée au principe de la libre circulation des travailleurs par le TFUE.

2. L’interprétation restrictive de l’exception prévue au principe de la libre circulation des travailleurs

La Cour rappelle que la définition de la notion d’« "administration publique" […] doit recevoir une interprétation et une application uniformes dans l’ensemble de l’Union et ne saurait dès lors être laissée à la totale discrétion des Etats membres »^[13].  De même, en tant qu’exception, l’article 45§4 du TFUE doit être interprété d’une manière stricte. Autrement dit, « cette dérogation doit recevoir une interprétation qui limite sa portée à ce qui est strictement nécessaire pour sauvegarder les intérêts qu’elle permet aux Etats membres de protéger »^[14].

Ainsi, cette notion concerne les emplois impliquant une participation à l’exercice de la puissance publique et ils doivent également concerner des « fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat »^[15] - les deux conditions étant cumulatives^[16]. Ce faisant, l’emploi en question suppose un « rapport particulier de solidarité »^[17] avec l’Etat. De plus, il faut que « l’exercice de ces pouvoirs publics conférés dans l’intérêt général ne soit pas seulement occasionnel et ne constitue pas seulement une part mineure de l’ensemble des activités exercées par la personne titulaire du poste en question »^[18].

Sur la base de ces critères la Cour estime qu’un certain nombre d’activités du président d’une autorité portuaire suppose soit une fonction de proposition soit des actions de coordination ou de promotion d’activités d’autres instances. Cependant, la fonction de proposition n’implique pas la possibilité de prendre une décision^[19]. De même, rien ne démontre que les fonctions de coordination et de promotion affectent des entités chargées « elles-mêmes chargées de fonctions relevant de l’administration publique »^[20]. Quant aux autorisations et concessions accordées aux entreprises, les juges estiment qu’elles sortent du champ d’application de l’exception puisqu’il s’agit « des actes de gestion qui obéissent à des considérations de nature principalement économique »^[21].

Cependant, la Cour de justice estime que dans certaines circonstances, le président d’une autorité portuaire « est habilité, dans l’exercice des pouvoirs d’injonction dont il dispose, à adopter des décisions à caractère contraignant qui visent la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat, en l’occurrence de l’intégrité des biens communs »^[22]. Ces hypothèses se caractérisent ainsi par le pouvoir du président de l’autorité portuaire a adopté des décisions à caractère contraignant. Ces décisions doivent également viser la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat. Toutefois, bien que ces pouvoirs, ces prérogatives, semblent répondre aux conditions cumulatives énoncées par la juridiction, elles doivent constituer une part importante des activités requises pour un tel poste. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce puisque, selon le gouvernement italien, ces pouvoirs ont vocation à être exercés uniquement de façon occasionnelle ou dans des circonstances exceptionnelles »^[23].

Notes de bas de page

• L’article 1^er, §1, b) du Décret 174 du président du Conseil des ministres, définissant les règles d’accès pour les citoyens des Etats membres de l’Union aux postes au sein de l’administration publique du 7 février 1994.
• §22 de l’arrêt.
• §23 de l’arrêt.
• §25 de l’arrêt.
• §38 de l’arrêt.
• §62 de l’arrêt.
• §28 de l’arrêt.
• §29 de l’arrêt.
• §37 de l’arrêt.
• §31 de l’arrêt.
• §36 de l’arrêt.
• §40 de l’arrêt.
• §43 de l’arrêt.
• Ibidem.
• §44.
• Conclusions de l’Avocat général Nils Wahl présentées sur l’affaire à commenter, §44.
• §44.
• Conclusions de l’Avocat général Nils Wahl présentées sur l’affaire à commenter, §61.
• §49.
• §51.
• §53.
• §54.
• §60.