En 2009, la République d’Irlande a introduit un droit d’accise appelé « Taxe sur le Transport Aérien » (TTA) dont les compagnies aériennes sont redevables pour « chaque départ d’un passager sur un avion depuis un aéroport » situé en Irlande^[1]. Cette taxe a connu deux modes de calculs différents. Le premier faisait varier le montant de la taxe en fonction de la distance parcourue par le vol. Le second mode pose un montant forfaitaire quel que soit le vol. Ce droit d’accise comporte un mécanisme d’exemption pour les passagers en transit et en correspondance. Le 21 Juillet 2009, Ryanair a déposé une plainte devant la Commission au titre de l’article 20§2 du règlement de procédure en matière de contrôle des aides d’Etat^[2] au motif que la TTA constituait une aide d’Etat illégale^[3]. En réponse à la plainte déposée, la Commission a adopté une décision le 13 Juillet 2011, à l’issue d’une phase préliminaire d’examen, constatant que la TTA ne constituait pas une aide d’Etat pour ce qui est de l’exonération appliquée aux passagers en transit et en correspondance^[4]. Cette décision a fait l’objet d’un recours de la part de la société Ryanair qui considère que la Commission a commis une erreur en ne qualifiant pas la mesure d’aide d’Etat et en n’ouvrant pas la phase formelle d’examen prévue à l’article 108§2 TFUE. Sur l’ensemble des griefs soulevés par la compagnie aérienne, les juges n’en retiennent qu’un visant à déterminer si la Commission était dans l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen.

Avant toute chose, il convient de rappeler que la TTA n’a pas fait l’objet d’une notification préalable à la Commission, de ce fait, le délai de deux mois imposé pour répondre ne s’applique pas^[5]. Elle n’a eu connaissance de la TTA que grâce à la plainte déposée par Ryanair. Bien qu’elle soit libérée de la contrainte stricte du règlement de procédure, elle se doit néanmoins de procéder à un examen diligent et impartial de la plainte^[6]. La Commission ayant décidé d’ouvrir une enquête dans le cadre de la procédure d’examen préliminaire prévue à l’article 108§3 TFUE, les juges doivent déterminer si elle n’était pas tenue d’ouvrir la procédure formelle à cause de doutes sérieux quant à la compatibilité de la TTA avec l’article 107§1 TFUE. Pour répondre à cette question, les juges doivent décider si des difficultés sérieuses existaient et étaient de nature à empêcher la Commission d’acquérir la conviction que la TTA n’était pas une aide d’Etat au sens de l’article 107§1 TFUE ou, à tout le moins, une aide compatible avec le marché intérieur^[7].

Dans le cas de difficultés sérieuses avérées, la Commission ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire pour refuser d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108§2 TFUE^[8]. Il s’agit pour elle d’un pouvoir lié^[9]. Bien que la charge de la preuve incombe au demandeur, la jurisprudence de la CJUE ne requiert qu’un « faisceau d’indices concordants » pour y arriver^[10]. Ces indices sont de deux ordres. D’une part, les « circonstances et à la durée de la phase préliminaire d’examen »^[11] et d’autre part, « au contenu de la décision attaquée »^[12].

En l’espèce, les juges se livrent à une analyse en deux temps.

Premièrement, ils recherchent des indices de la présence de difficultés sérieuses relevant « de la durée et des circonstances de la procédure d’examen préliminaire ». S’agissant de la durée de la procédure, les juges relèvent que le délai de 24 mois est un élément de nature à indiquer l’existence de difficultés sérieuses dans l’analyse de la TTA^[13] bien qu’il ne soit pas suffisant à lui seul^[14]. Deuxièmement, ils examinent si des indices de ces difficultés sérieuses peuvent aussi être trouvés dans le contenu de la décision attaquée. Le caractère objectif de la notion de difficultés sérieuses permet au juge un contrôle au-delà de l’erreur manifeste d’appréciation. En l’espèce, les juges démontrent que l’analyse de l’exemption de la TTA pour les passagers en transit et en correspondance, qui a conduit la Commission à conclure que la mesure en question ne présentait pas un caractère sélectif, est incomplète voire incohérente. En effet, les juges rappellent que pour écarter le caractère sélectif de la mesure, il faut qu’elle se justifie par la nature ou l’économie générale du système dans lequel elle s’inscrit^[15]. La Commission fait valoir que l’exception se justifie par la volonté d’éviter la double imposition avec une taxe identique appliquée par un autre Etat membre de l’UE^[16] mais l’analyse menée par les juges conclut que l’exemption du droit d’accise ne permet pas systématiquement d’obtenir ce résultat^[17]. Il s’en suit une liste^[18] des « incohérences »^[19] relevées par les juges de la CJUE et qui leur permettent, « de conclure qu’il existe un ensemble d’indices objectifs et concordants, tirés de la durée excessive de la procédure d’examen préliminaire et du contenu partiellement incomplet et insuffisant de l’examen effectué par la Commission, permettant de considérer que cette dernière n’était pas en mesure, à la date d’adoption de la décision attaquée, de surmonter toutes les difficultés sérieuses rencontrées en ce qui concerne la question de savoir si la mesure contestée soumise à son appréciation avait caractère sélectif et constituait donc une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE »^[20]. Dès lors, la Commission se devait d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108§2 TFUE. Les juges annulent donc la décision prise et renvoient la Commission à sa table à dessin.

Notes de bas de page

• Pt 1.
• Règl. portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE : JOCE n° L 83, 27 mars 1999, p. 1.
• Pt 5.
• Pt 9.
• CJCE, 11 déc. 1973, Lorenz, aff. 120/73 : Rec. CJCE, p. 1471 ; Art. 4§5 Règlement 659/1999.
• CJCE, 2 avr. 1998, Commission c/ Sytraval et Brink's France, aff. C-367/95 : Rec. CJCE, I-1719.
• Pt 58.
• Pts 59 à 63.
• CJCE, 15 déc. 1988, Cement c/ Commission, aff. jtes 166 et 280/86 : Rec. CJCE, 6473.
• Pt 63.
• Idem.
• Idem.
• Pts 68 à 74.
• Pt 75.
• Pt 81.
• Pt 83.
• Pt 88.
• Pts 88 à 102.
• Pt 103.
• Pt 106.