La Commission européenne réforme ses lignes directrices concernant les aides d’Etat au secteur de l’aviation civile. Elle en profite pour regrouper au sein du même texte les aides d’Etat aux aéroports et aux compagnies aériennes. Elle fait ainsi disparaitre ses lignes directrices de 1994^[1] et de 2005^[2] pour les remplacer par un seul et unique texte. La portée de ce texte devra se mesurer non seulement à l’aune de la pratique décisionnelle de la Commission mais aussi sur la base de la jurisprudence que les juges du plateau du Kirchberg auront l’occasion de dégager dans les possibles litiges occasionnés par leur application. Toutefois, quelques remarques générales peuvent être formulées sur ce texte à l’aube de son existence juridique.

Tout d’abord, le regroupement qui est opéré par ses nouvelles lignes directrices s’inscrit bien dans le processus de simplification et de modernisation du droit européen des aides d’Etats initié en 2012^[3] par la Commission européenne « qui vise à stimuler la croissance dans le marché unique en encourageant des mesures d'aide plus efficaces et en concentrant le contrôle par la Commission sur les cas ayant la plus forte incidence sur la concurrence »^[4]. Il s’agit de fournir un cadre unifié regroupant deux éléments connexes à savoir les aéroports et les compagnies aériennes qu’ils accueillent.

Ensuite, bien plus qu’une simple fusion de textes existant, la Commission profite de l’occasion pour modifier en profondeur son approche des aides d’Etat dans ce secteur. Cette nouvelle vision ne résulte pas d’un changement d’opinion mais bien d’une prise en considération de l’ampleur de la transformation récente du marché de l’aviation civile à laquelle les règles en matière d’aides d’Etat se doivent d’être adaptées. En effet, 20 ans s’étaient écoulés depuis les lignes directrices de 1994 relatives aux aides d’Etat dans le secteur de l’aviation. Malgré les adaptations réalisées en 2005, une réforme en profondeur était devenue nécessaire. Plusieurs remarques peuvent être formulées pour attirer l’attention sur les éléments essentiels de ces nouvelles lignes directrices.

Premièrement, s’agissant des motivations portées par ce nouveau texte. Alors que la problématique de l’ouverture du marché européen de l’aviation civile et du ciel européen avait présidé à la rédaction des anciennes lignes directrices^[5], aujourd’hui, la Commission entend se placer dans la droite ligne de la stratégie Europe 2020^[6]. Les règles ainsi posées ont pour objectif de participer à l’internalisation des coûts externes, à la fin des subventions injustifiées et au développement d’une concurrence libre et non faussée dans le secteur stratégique des infrastructures, support de la croissance économique et de la cohésion territoriale de l’UE^[7]. Ce contexte rend d’autant plus difficile le traitement des aides d’Etat aux aéroports et compagnies aériennes.

Deuxièmement, s’agissant de la classification des aéroports. La problématique des aides d’Etat aux aéroports et compagnies aériennes est liée à la question du développement local et de l’accessibilité du territoire^[8]. Cependant, tous les aéroports et toutes les liaisons aériennes ne sont pas dans une situation comparable. Tout le souci des nouvelles lignes directrices est d’identifier les situations dans lesquelles le marché doit être seul moteur et celles dans lesquelles une aide est inévitable. La Commission a donc été obligée de revoir sa classification des aéroports en fonction de nouveaux critères afin de l’affiner. Les quatre catégories^[9] de 2005 disparaissent au profit d’un système complexe prenant en compte plusieurs critères et variable en fonction du type d’aide envisagée par les Etats membres^[10].

Troisièmement, concernant la détermination de la nature économique de l’activité aéroportuaire. La position de la Commission a beaucoup évolué et ce principalement à cause de la jurisprudence de la Cour de Justice^[11]. Toutefois, la Commission rappelle que le marché du secteur aéroportuaire reste éclaté et qu’il lui faut prendre en compte les grandes différences entre les aéroports^[12]. Cette vision nécessite, dans les nouvelles lignes directrices, une analyse activité par activité sur la base des règles posées par la jurisprudence. En cela, le nouveau texte maintien les acquis des années 2000. Cependant, il innove aussi sous l’impulsion de la jurisprudence^[13]. Désormais, l’activité économique peut résulter de l’action commune de plusieurs entités^[14].

Quatrièmement, la Commission a identifié plusieurs types d’aides aux aéroports.

L’une d’entre elle concerne les investissements d’infrastructure. A la lecture du nouveau document, ceux-ci restent possibles mais cette position varie. Si la Commission pose des critères afin de déterminer si l’aide satisfait un objectif d’intérêt commun^[15], c’est bien la taille de l’aéroport qui permet d’évaluer la nécessité de l’intervention de l’Etat membre^[16]. Plus l’aéroport sera petit, plus il lui sera possible d’être aidé alors que pour les grands aéroports, l’aide est par principe interdite sauf circonstances exceptionnelles. Il s’agit pour la Commission d’opérer une séparation entre deux réalités, la première liée au développement local et la seconde liée au marché intérieur de l’aviation civile. La Commission retient cette même logique de grille pour le calcul des intensités d’aides admissibles même si elle fait légèrement varier les catégories d’aéroports^[17] retenues.

L’autre famille d’aide concerne les aides au fonctionnement de l’aéroport. A la différence des lignes directrices précédentes^[18], la Commission adopte une position bien plus ferme sur ces aides à cause du développement rapide du marché dans le secteur de l’aviation qui a aussi concerné les aéroports régionaux grâce notamment au low cost. La Commission considère que « les aéroports ne doivent plus bénéficier d’aides au fonctionnement et doivent financer leurs activités sur fonds propres »^[19]. Une certaine tolérance pour les aéroports de moins de trois millions de passagers par an est mise en place pour une période transitoire de 10 ans^[20]. Cette position nouvelle de la Commission marque un changement notable par rapport aux textes précédents^[21].

Cinquièmement, la Commission met en place un nouveau mécanisme pour les aides au démarrage octroyées aux compagnies aériennes^[22]. La logique retenue veut mettre en avant le développement des petits aéroports^[23] tout en évitant le subventionnement des lignes aériennes en concurrence avec une ligne de train à grande vitesse^[24].

Sixièmement, le financement des SIEG prend une nouvelle forme. Les très petits aéroports sont favorisés. Cette logique évite de compromettre leur survie et ne porte pas atteinte au développement du marché intérieur de l’aviation étant donné la faiblesse de leurs nombre de passagers par an^[25]. Pour les autres aéroports, des financements restent possibles^[26] mais sur la base des critères Altmark et de l’article 106§2 TFUE^[27].

En conclusion, la nouvelle dynamique de ces lignes directrices s’inscrit dans le cadre de la stratégie Europe 2020 mais aussi de la politique de modernisation des aides d’Etat. Si les textes précédents avaient pour objectif d’accompagner l’ouverture du ciel européen, ces nouvelles lignes directrices ont pour vocation de gérer le marché intérieur de l’aviation civile. La Commission prend en compte non seulement la dynamique de marché qu’elle veut encourager mais n’oublie pas les considérations de politique économique et de cohésion territoriale que le secteur de l’aviation véhicule. Les nouvelles lignes directrices se veulent être un savant mélange de toutes ces considérations. Il reste à savoir si l’équilibre ainsi formulé portera ses fruits dans la pratique décisionnelle de la Commission.

Notes de bas de page

• Lignes directrices de la Commission relatives à l'application des articles 92 et 93 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation, JO C 350 du 10.12.1994, p. 5.
• Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux, JO C 312 du 09/12/2005, p. 1–14.
• COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS - EU State Aid Modernisation (SAM), COM/2012/0209 final.
• Communiqué Comm. UE, no IP/14/172, 20 févr. 2014, Aides d’État : la Commission adopte de nouvelles lignes directrices sur les aides publiques en faveur des aéroports et des compagnies aériennes.
• Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux, JO C 312 du 09/12/2005, p. 1–14, pts 1, 5, 6.
• Communication de la Commission – Europe 2020 - Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive, COM(2010) 2020 final du 3 mars 2010. Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive.
• Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes, JO C 99 du 04/04/2014, p. 3–34, Pts 2 et 9.
• Idem, pt 9.
• Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux, JO C 312 du 09/12/2005, p. 1–14, pt 15
• Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes, JO C 99 du 04/04/2014, p. 3–34, pts 60, 89, 101, 111, 118, 136.
• TPI, 12 décembre 2000, Aéroports de Paris contre Commission, Aff. T-128/98, Recueil 2000, II, p. 3929, confirmé par CJCE, 24 octobre 2002, Aéroports de Paris contre Commission, Aff. C-82/01, Recueil 2002, I, p. 9297, points 75 à 79 ; TPI, 24 mars 2011, Mitteldeutsche Flughafen AG et Flughafen Leipzig Halle GmbH contre Commission, Aff. jtes T-443/08 et T-455/08, (arrêt «Aéroport de Leipzig-Halle»), Recueil 2011, II, p. 1311, et notamment les points 93 et 94, confirmé par CJCE, 19 Décembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen et Flughafen Leipzig-Halle contre Commission, Aff. C-288/11 P, Recueil 2012, non encore publié.
• Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes, JO C 99 du 04/04/2014, p. 3–34, pt 28.
• TPI, 17 décembre 2008,  Ryanair Ltd contre Commission, Aff. T-196/04, (arrêt «Charleroi»), Recueil 2008, II, p. 3643, point 88.
• Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes, JO C 99 du 04/04/2014, p. 3–34, pt 32.
• Idem, pt 84.
• Idem, pts 88 et 89.
• Idem, pt 101.
• Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux, JO C 312 du 09/12/2005, p. 1–14, pt 62 et s.
• Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes, JO C 99 du 04/04/2014, p. 3–34, pt 14.
• Idem, pts 13 et 14.
• Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux, JO C 312 du 09/12/2005, p. 1–14, pts 62 et s.
• Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes, JO C 99 du 04/04/2014, p. 3–34, pts 138 et s.
• Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes, JO C 99 du 04/04/2014, p. 3–34, pt 142 : « Sur cette base, les aides au démarrage ne seront considérées comme compatibles que pour des liaisons établies entre un aéroport accueillant moins de 3 millions de passagers par an et un autre aéroport au sein de l’Espace aérien commun européen ».
• Idem, pts 140 et 151.
• Idem, pt 75.
• Idem, pt 73.
• Idem, pts 69 et s.