La Commission, constatant l’existence d’une entente entre des acteurs économiques du secteur des « appareillages de commutation à isolation gazeuse », les avait condamnés solidairement par une série d’amendes adoptées dans la décision C(2006) 6762 du 24 janvier 2007. Saisi d’un recours, le Tribunal a toutefois annulé partiellement les sanctions prononcées, et fit usage de son pouvoir de pleine juridiction pour substituer son appréciation à celle de la Commission^[1]. Il a en effet jugé qu’elle avait commis des erreurs dans l’exercice de son pouvoir de sanction, en ce qu’elle avait l’obligation, au nom du principe d’individuation des peines et des sanctions, de prévoir la quote-part de l’amende qui revenait à chaque société en cas de responsabilité solidaire^[2].

Cette décision posait ainsi des questions de principes importantes^[3], et fit pour cette raison l’objet d’un pourvoi de la Commission^[4] qui amena la juridiction supérieur à prononcer une annulation partielle dans son arrêt du 10 avril 2014^[5]. Cette affaire soulevait des problèmes de droit relatifs à la détermination du mécanisme de solidarité appelé à jouer entre les sociétés sanctionnées sur le fondement de l’article 23 du règlement n° 1/2003 en raison de leur participation à une entente contraire au droit de la concurrence. Plus précisément, les sept moyens du pourvoi amenaient la Cour à prendre position sur deux points essentiels : d’une part, l’application du mécanisme de solidarité entre les entités qui constituent une entreprise au sens du droit de la concurrence ; et d’autre part, la répartition des compétences entre les acteurs juridiques dans la définition des conditions de cette solidarité.

1. Une notion d’entreprise au fondement du mécanisme de solidarité

La Cour de justice, dans l’examen du principe posé par le Tribunal d’une obligation d’individualisation des sanctions à l’égard de chaque entité impliquée dans l’infraction, rappelle que les dispositions pertinentes du Traité^[6] visent les « entreprises » ou « associations d’entreprises », sans recourir aux notions de « société » ou de « personne juridique »(comme c’est le cas par exemple des articles relatifs à libre prestation de service). La juridiction s’appuie en effet sur ce « choix des auteurs des traités »^[7], pour considérer de manière constante que la notion d’entreprise, en tant que « notion du droit de l’Union »^[8], « désigne toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement ». En d’autres termes, ce qui compte pour l’imputabilité d’une infraction au droit de la concurrence, c’est l’identification d’« une unité économique, même si, du point de vue juridique, cette unité est constituée de plusieurs personnes physiques ou morales »^[9] – cette solution se justifiant par l’objectif de dissuasion poursuivi par le droit de la concurrence

Sur la base du principe de la responsabilité personnelle de cette unité économique, il est donc possible qu’une personne juridique soit « sanctionnée pour le comportement infractionnel d’une autre personne juridique »^[10]. Il en va ainsi pour une société mère lorsqu’elle exerce un pouvoir de direction à l’égard d’une filiale ayant participé à une entente. De même,« lorsque plusieurs personnes peuvent être tenues pour personnellement responsables de la participation à une infraction commise par une seule et même entreprise, au sens du droit de la concurrence », il est possible sur le fondement de l’article 23, §2 du règlement 1/2003 de les considérer comme « solidairement responsables de ladite infraction »^[11].

Dans l’application de la notion d’« entreprise », la Commission doit cependant tenir compte, dans le respect du principe d’individuation des peines et des sanctions, des caractéristiques de l’entreprise concernée au moment de l’infraction, et de la gravité de l’infraction individuellement commise par celle-ci^[12]. L’institution communautaire ne saurait en conséquence« déterminer librement les montants devant être payés solidairement », mais elle doit au contraire prendre en considération « la responsabilité des différentes entreprises pour les périodes d’infraction les concernant »^[13]. Les différentes sociétés mise en cause ont en effet pu en l’espèce appartenir à des entités économiques distinctes tout long de la durée de l’infraction.

La Cour ne voit cependant dans la solidarité pour le paiement d’une amende, « qu’une manifestation d’un effet de plein de la notion d’entreprise »^[14]. Ce mécanisme concerne donc uniquement l’entreprise et non les sociétés ou personnes physiques ou morales qui en font parties. La Commission n’aurait donc pas le pouvoir sur le fondement de l’article 23, §2  de déterminer « les quotes-parts des codébiteurs solidaires dans le cadre de leur relation interne », mais uniquement celui de fixer « la relation externe de solidarité ». Commet donc une erreur de droit le Tribunal qui avait déduit du principe d’individuation, que « chaque société doit pouvoir déduire de la décision qui lui impose une amende à payer solidairement avec une ou plusieurs autres sociétés la quote-part qu’elle devra supporter dans sa relation avec ses codébiteurs solidaires » ; et qui avait jugé que pour ce faire la Commission devait« préciser les périodes pendant lesquelles les sociétés concernées sont (co)responsables des comportements infractionnels des entreprises ayant participé à l’entente et, le cas échéant, le degré de responsabilité desdites sociétés pour ces comportements »^[15] –  en ajoutant qu’à défaut d’avoir indiquer dans sa décision si certaines sociétés doivent être tenues pour« plus responsables que d’autres », il faudrait considérer que l’institution a estimé, sous contrôle du juge, que celles-ci doivent se voir imputer « une responsabilité égale et, partant, une quote-part égale dans les montants qui leur sont imposés solidairement »^[16].

La Cour de justice impose donc dans cet arrêt du 10 avril 2014, une distinction essentielle entre la solidarité externe et interne, dans les cas où l’unité économique des personnes juridiques aboutit à l’identification d’une entreprise, au sens du droit de la concurrence, responsable d’une infraction. Ainsi, si la détermination du montant dû solidairement doit s’opérer sur la base du comportement de chacune des entités concernées constaté par la Commission, l’institution n’a pas à mettre en œuvre son pouvoir de sanction de manière individualisée à l’égard de chacun d’entre elle, mais uniquement à l’encontre de l’entreprise qu’elles constituent^[17]. Cette solution, qui pourrait s’expliquer au regard de l’objectif poursuivi par le mécanisme de solidarité^[18], s’appuie en l’espèce exclusivement sur une analyse des règles de répartition des compétences.

2. Une question de compétence au fondement de l’arrêt

Le Tribunal a en effet considéré dans un premier temps « qu’il appartient exclusivement à la Commission, dans l’exercice de sa compétence pour infliger des amendes […] de déterminer les quotes-parts respectives des différentes sociétés dans l’amende à laquelle elles ont été condamnées solidairement, dans la mesure où elles faisaient partie d’une même entreprise, et que cette tâche ne saurait être laissée aux tribunaux nationaux ». Or, selon l’institution communautaire, le Tribunal lui aurait ainsi « conféré des compétences et imposé des obligations qui iraient au-delà de ce qui est nécessaire à la poursuite des infractions à ces règles, en causant ainsi un préjudice aux ordres juridiques des États membres »^[19].

Pour examiner ce moyen tiré d’une violation de l’article 23 du règlement n°1/2003, la juridiction supérieure a donc été amenée, à la suite l’avocat général Mengozzi, à appliquer les principes établis en matière de répartition des compétences par le droit primaire. Ainsi, si en vertu de l’article 5, §2 TUE, l’Union agit pour atteindre les objectifs déterminés par les Traités et si en vertu de l’article 3, §1, b) elle dispose d’une compétence exclusive pour établir les règles de concurrence nécessaires au marché intérieure, toute compétence non attribuée à l’Union appartient en principe aux Etats membres selon l’article 4, §1 TUE^[20]. Il en découle que si la Commission s’est vu dotée par la jurisprudence du pouvoir de condamner solidairement les auteurs d’une infraction, ce n’est que dans la mesure où ce pouvoir lui permet de garantir l’effectivité des dispositions prévues par les articles 101 et 102 TFUE, et d’assurer la mission de surveillance et de direction de la politique de la concurrence que lui confie les Traités^[21]. Cependant, faut-il considérer que la possibilité de rattacher ce pouvoir de prononcer des sanctions solidaires ne concerne que la dimension externe de la solidarité ou s’étend à la dimension interne du mécanisme ?

Selon l’avocat général, il n’existerait aucune disposition dans le droit de l’Union qui interdirait^[22] à la Commission de déterminer, à tout le moins dans des cas spécifiques^[23], les« relations de solidarité interne » dans l’usage de son pouvoir de sanction. Au contraire, les principes de sécurité juridique et de l’individualité des peines pourraient même l’exiger lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, l’entreprise à l’origine de l’infraction n’existe plus sous la forme qu’elle revêtait au moment de la réalisation de l’infraction incriminé, et que la sanction solidaire est de ce fait susceptible de toucher solidairement des entités qui ne relèvent plus d’une même entreprise au moment de l’adoption ou de l’exécution de la sanction^[24]. Cependant Paolo Mengozzi conclut, sur le fondement du principe de proportionnalité et en apparente contradiction avec la prémisse de son raisonnement, qu’il ne saurait y avoir en raison du principe de proportionnalité d’obligation systématique s’imposant à la Commission, dès lors que l’imposition d’une solidarité externe suffit à garantir la satisfaction des objectifs poursuivis en la matière^[25].

Dans la continuité de cette analyse, il propose de considérer que la compétence en matière de solidarité interne est partagée entre la Commission et les tribunaux nationaux : à l’image de la compétence concurrente des autorités de la concurrence, les juridictions internes exerceraient une compétence subsidiaire dans les cas où la décision communautaire n’aurait pas ou n’aurait pas pu préciser les modalités de répartition de l’amende entre les codébiteurs solidaires ; compétence subsidiaire exercée sur le fondement d’une notion autonome du droit de l’Union de « solidarité pour le paiement des amendes »^[26], mais distincte de la compétence autonome applicable à la question de l’existence et de l’exercice du droit de créance qui découlerait de cette solidarité interne et qui resterait donc régi par le droit interne des Etats (mise à part la question du montant de l’amende imputé à chaque entité, dans l’hypothèse où elle aura été réglée par la Commission)^[27].

Est-ce la complexité du montage ainsi proposé qui a rebuté la Cour ? Ou bien, l’horizon d’incertitude que celui-ci ouvre dans la détermination des règles applicables en matière de solidarité interne ? Voire, le risque d’une multiplication des contentieux ? Quoiqu’il en soit, il apparaît clairement que celle-ci a fait le choix de la simplicité dans l’élaboration de sa position. La juridiction a en effet considéré que « ni le libellé de [l’article 23 du règlement n° 1/2003] ni l’objectif du mécanisme de solidarité ne permettent de considérer que ce pouvoir de sanction s’étendrait, au-delà de la détermination de la relation externe de solidarité, à celui de déterminer les quotes-parts des codébiteurs solidaires dans le cadre de leur relation interne »^[28]. En d’autres termes, la Cour considère que le recours au mécanisme de solidarité n’est compatible avec le droit de l’Union que dans la mesure où il poursuit le double objectif d’éviter les risques d’insolvabilité et d’assoir la dimension dissuasive du droit de la concurrence ; alors qu’au contraire, la détermination des quotes-parts dues au titre de la solidarité interne en est complètement étrangère et n’a pas d’intérêt pour la Commission. La solidarité interne constitue en effet une question ultérieure se posant une fois l’amende soldée, et à l’égard de laquelle ni le règlement n°1/2003, ni le « droit de l’Union en général »^[29] ne comportent de règles applicables. Dans le silence du droit applicable, la question de la solidarité interne ne serait donc pas susceptible de se rattacher à une compétence de l’Union, mais doit être considérée comme relevant soit de la liberté contractuelle des codébiteurs, soit de la compétence des juridictions internes en cas d’action récursoire^[30] – compétence nationale devant être exercée dans le respect de la décision de la Commission^[31] (Commission qui reste quant à elle soumise à une obligation de coopération loyale, ce qui laisse entendre que les juridictions nationales pourront faire appel à elle en cas de besoin^[32]).

Il n’existe donc pas de notion autonome de « solidarité » dans le droit de l’Union et c’est seulement au juge interne qu’il incombe de déterminer, « dans le respect du droit de l’Union, les quotes-parts des codébiteurs d’une amende infligée solidairement en faisant application du droit national applicable au litige »^[33]. Il s’ensuit que le juge de première instance a également commis une erreur de droit en première instance en considérant que la décision de condamnation solidaire produit des effets de droit non seulement dans les rapports des codébiteurs avec la Commission, mais également dans les rapports des codébiteurs entre eux^[34]. De même, c’est par une erreur de droit que le Tribunal a considéré que dans le silence de la décision, il fallait supposer que les personnes juridiques impliquée ont une « responsabilité égale et, partant, une quote-part égale des montants qui leur sont imposés solidairement »^[35], puisque ce n’est qu’en application du droit national que la responsabilité individuelle des entités économiques pourra être déterminée^[36].

Enfin, la Cour de justice a également sanctionné l’usage par le juge du fond de sa compétence de pleine juridiction, en ce qu’il a considéré à tort qu’il pouvait lui-même définir les éléments de cette solidarité interne entre les codébiteurs en précisant le montant dû par chacune des sociétés impliquées (pt. 245, 247, 262 et 263 de l’arrêt déféré). Si c’est formellement une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 23 du règlement n°1/2003 qui est ainsi sanctionnée, il n’est pas impossible de considérer au regard des cas d’ouverture à cassation prévus par l’article 56 du Statut de la Cour, qu’il y avait davantage dans la motivation du Tribunal un vice d’incompétence qu’une violation du droit applicable au litige. En effet, l’interprétation erronée du pouvoir de sanction de la Commission conduit celui, non pas seulement à substituer son appréciation à celle de l’institution communautaire, mais à exercer au nom de sa compétence de pleine juridiction, un pouvoir qui va au-delà des pouvoirs reconnus à cette dernière^[37].

Sur le fond, il découle du bien-fondé des moyens invoqués que le point 3 du dispositif de l’arrêt du Tribunal est annulé « en tant qu’il implique la fixation des quotes-parts des montants de l’amende auxquels les parties requérantes en première instance ont été condamnées solidairement » ; tandis que le point 2 dudit dispositif n’est pas annulé dans la mesure où la modification du calcul de l’amende due en raison du comportement de certaines sociétés n’est pas la conséquence des principes que le juge du fond a cru pouvoir appliquer au rapport interne de solidarité, mais « résulte de l’application des principes régissant le rapport externe de solidarité, à savoir la responsabilité de chacune des sociétés pour le paiement intégral à la Commission de l’amende infligée à l’entreprise dont elles faisaient partie lors de la commission de l’infraction »^[38].

Notes de bas de page

• Trib. UE, 3 mars 2011, Siemens Österreich c. Commission , Aff. T-122/07 à T-124/07, Rec. II-793.
• Pt. 157 de l’arrêt du Tribunal : il appartient à la Commission « de déterminer la quote-part respective des différentes sociétés dans les montants auxquels elles ont été condamnées solidairement, dans la mesure où elles faisaient partie d’une même entreprise, et cette tâche ne saurait être laissée aux tribunaux nationaux ».
• Il faut ajouter que le pourvoi de la Commission posait également d’intéressantes questions de recevabilité à propos des conditions tenant à l’intérêt à agir des institutions et à l’objet de leur requête. Voir, à ce sujet, les conclusions de Paolo Mengozzi, pt. 29-41.
• Dans les affaires C-232/11 P et C-233/11 P, les pourvois formés par des entreprises afin de contester l’appréciation des amendes infligées par le Tribunal, sont d’intérêts moindres et ne feront donc pas l’objet ici de développements. Les moyens fondés par Reyrolle sur une violation du principe d’individuation des peines et des principes d’égalité de traitement et de proportionnalité ont tous été rejetés par la Cour ; tandis que ceux fondés par SEHV et Magrini, sur une violation du principe du dispositif et du non respect de l’autorité de la chose jugée, ont été jugés partiellement irrecevables et fondés pour le reste, en ce que le Tribunal a modifié une amende prononcée contre une entreprise qui n’était pas partie au litige et a donc usé de sa compétence de pleine juridiction en violation du principe ne ultra petita.
• CJUE, 4^ème chbre, 10 avril 2014, Commission c. Siemens AG Österreich e.a. et Siemens AG Österreich e.a. c. Commission, Aff. C-231/11 P à C-233/11 P.
• En l’espèce les ex-articles 81 et 82 TCE, devenus les articles 101 et 102 TFUE.
• Pt. 42 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 51 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 43 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 45 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 49 de l’arrêt de la Cour (sans, contrairement à ce que pouvait laisser penser le pt. 150 de l’arrêt du Tribunal,  qu’il n’y ait toutefois d’obligation s’imposant à la Commission de condamner solidairement toutes les personnes juridiques ayant participé à l’infraction).
• Pt. 51 et 52 de l’arrêt de la Cour. Doivent notamment être pris en compte « le comportement de chacune des entreprises concernées, le rôle joué par chacune d’elles dans l’établissement des accords ou pratiques concertées, le profit qu’elles ont pu tirer de ces accords ou pratiques, leur taille et la valeur des marchandises concernées ainsi que le risque que des infractions de ce type représentent pour les objectifs de l’Union » (pt. 53).
• Pt. 54 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 57 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 153 de l’arrêt du Tribunal.
• Pt. 159 de l’arrêt du Tribunal.
• La Cour affirme en ce sens, que « le principe d’individualisation des peines et des sanctions ne concerne que l’entreprise en tant que telle et non les personnes physiques ou morales qui en font partie » (pt. 66).
• On peut en effet se demander, si la détermination a priori de la charge devant être au final assumée par chacune des sociétés ne serait pas, contrairement à l’objectif poursuivi, de nature à entraver la faculté de récupérer l’amende auprès de n’importe quelle entité composant l’entreprise. L’avocat général nota aussi (pt. 58), les difficultés procédurales qui naitraient pour la Commission de cette répartition interne, et qui seraient susceptibles de compromettre, paradoxalement, l’effectivité des règles de concurrence dans la mise en œuvre du mécanisme de solidarité.
• Pt. 42 des conclusions de Paolo Mengozzi sur l’arrêt de la Cour.
• L’Union est en outre liée par les principes de proportionnalité (article 5, §4 TUE) et d’équilibre institutionnel article 13, §2 TUE).
• Pt. 51-53 des Conclusions.
• Cette approche peut sembler contrevenir aux principes applicables en matière de répartition des compétences, dans la mesure où en vertu de l’article 5 TUE, l’UE n’agit « que dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissement ».
• A charge pour la Commission de motivation l’usage de ce pouvoir de déterminer la solidarité interne entre les entités économiques.
• Pt. 55 des Conclusions.
• Pt. 56 des Conclusions.
• Pt. 66 des Conclusions.
• Pt. 68 des Conclusions. Paolo Mengozzi précise pour justifier la compétence interne à l’égard de l’action récursoire, que la décision de la Commission prononçant une condamnation solidaire fait naître entre les personnes juridiques une relation de droit, un droit subjectif au remboursement pour celle qui aurait effectuée le paiement à l’encontre des codébiteurs, sans qu’il puisse être considéré comme un « droit conféré aux particuliers par le droit de l’Union » (pt. 67 et 68). On voit alors mal de quelle qualité ce droit au remboursement serait revêtu.
• Pt. 58 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 61 de l’arrêt de la Cour.
• Pt. 61-62 de l’arrêt de la Cour.
• Par sa décision, la Commission « identifie les codébiteurs solidaires et détermine le montant maximal pouvant être réclamé de chacun d’entre eux », et ainsi « fixe le cadre juridique dans lequel il doit être statué sur ces actions » (pt. 63).
• Par exemple, pour un éclaircissement sur les faits constatés par la Commission.
• nbsp; Pt. 67 de l’arrêt de la Cour. Le Tribunal avait considéré à propos de cette notion autonome de « solidarité » qu’il fallait l’« interpréter en se référant aux objectifs et au système du droit de la concurrence dont elle participe et, le cas échéant, aux principes généraux qui se dégagent de l’ensemble des systèmes de droit nationaux » en s’inspirant tout particulièrement du « régime de l’obligation solidaire » (pt. 155). Ce faisant, il entrainait le droit de l’Union particulièrement loin dans le domaine du droit des obligations.
• Pt. 68 de l’arrêt de la Cour et pt. 156 de l’arrêt du Tribunal.
• Pt. 69 de l’arrêt de la Cour et pt. 158 et 159 de l’arrêt du Tribunal.
• La Cour précise cependant (pt. 71), que le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce que le droit interne prévoit un partage à égalité du montant en cas d’impossibilité d’établir des responsabilités inégales des sociétés concernées.
• Pt. 75 de l’arrêt de la Cour. Le Tribunal semble en ce sens avoir commis un excès de pouvoir au sens initial que revêtait cette notion dans la technique de cassation.
• Pt. 81 de l’arrêt de la Cour.
  Le point 2 est toutefois annulé sur le fondement du pourvoi de SEHV et de Magrini, en tant qu’il annule en tant qu’il annule l’article 2, sous j) et k), de la décision C(2006) 6762 (au motif que le Tribunal a statué ultra petita en réformant le montant de l’amende attribué au comportement d’une entreprise qui n’était pas partie à l’instance).