Par cet arrêt du 2 octobre 2014, la Cour de justice de l’Union européenne s’est de nouveau^[1] prononcée sur l’interprétation de l’article 2, paragraphe 4, sous b) de la directive 2003/96^[2], une directive établissant un régime a minima de taxation des produits énergétiques et de l’électricité au sein de l’Union européenne. La question préjudicielle, émanant d’une juridiction néerlandaise, se focalisera ici sur l’interprétation d’une notion précise, celle des produits énergétiques à « double usage », cherchant non seulement à connaître la signification exacte d’une telle notion, mais également la portée de cette interprétation dans l’ordre juridique interne des Etats membres de l’Union.

En l’espèce, l’utilisation par le requérant de charbon, produit énergétique spécifiquement visé par la directive 2003/96, lors d’un processus complexe de production de sucre à partir de betteraves sucrières, présente une double particularité.  En premier lieu, ledit charbon, outre son utilisation en tant que combustible, se trouve être une substance elle-même nécessaire au processus de production. Mais l’utilisation de ce charbon permet également l’apparition d’un résidu utilisé comme engrais agricole, et donc valorisé par son usage dans le domaine de l’agriculture.

Au vu de ces spécificités, le requérant ne pouvait qu’espérer la qualification de son utilisation en tant que produit énergétique « a double usage ». L’enjeu d’une telle qualification est en effet de taille, puisque qu’elle lui permettrait d’obtenir l’exemption fiscale prévue à l’article 26 d’une loi nationale néerlandaise (la « Wbm ») instituant des taxes pour la protection de l’environnement. Cet article reprend en effet, sous le terme d’exonération, une notion explicitement exclue du champ d’application de la directive 2003/96.

Face aux thèses diamétralement opposées présentées par le requérant et l’administration fiscale néerlandaise, la juridiction de renvoi décidera de surseoir à statuer afin de poser quatre questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne, réduites de moitié par cette dernière. La juridiction de renvoi s’interrogeait ainsi non seulement sur la signification précise de la notion de « double usage » définie à l’article 2, paragraphe 4, sous b) de la directive 2003/96, mais également sur la portée en droit interne d’une telle interprétation, soulignant à ce titre que le libellé des termes introductifs dudit paragraphe exclue explicitement du champ d’application de la directive ce type spécifique de produit énergétique.

Mais si l’ordre des questions soumises à la Cour ont déterminé la structure de l’arrêt du 2 octobre 2014, le choix d’un retour à un raisonnement juridique plus traditionnel nous permettra d’inverser l’ordre des choses afin d’aborder, en premier lieu, la problématique du champ d’application de la directive 2003/96 (I). Il s’agira ensuite de s’intéresser à l’application à proprement parler de cette directive, de part l’analyse de l’hypothétique création d’une notion communautaire du « double usage » devant être prise en compte par les juridictions nationales lors de l’interprétation des dispositions pertinentes du droit national (II), et de part les éclaircissements de la Cour quant à la signification spécifique de cette notion en droit communautaire (III).

I. La confirmation du champ d’application de la directive 2003/96

Cet arrêt du 2 octobre 2014 ne sera sur ce point que la reprise d’une jurisprudence antérieure, en date du 5 juillet 2007, dans l’affaire Fendt Italiana^[3]. Les juges auront ainsi l’opportunité de confirmer que l’article 4, paragraphe 2, sous b), exclue bien certains types de produit du champ d’application de la directive, avant de revenir sur la conséquence d’une telle exclusion : « les Etats membres sont compétents pour taxer les produits énergétiques en cause dans le respect du droit de l’Union » (pt 30).

L’arrêt Fendt Italiana était à ce sujet plus pédagogue, et un retour aux explications données par les juges en 2007 permettra de comprendre le raisonnement de la Cour. Il s’agit en effet de distinguer ce qui est exclu du champ d’application de la directive 2003/96, de ce qui est qualifié d’exonération, facultative ou obligatoire, par cette même directive^[4].

Au même titre que l’obligation pour les Etats membres de taxer certains produits énergétiques, conformément à la directive 2003/96, les exonérations prévues par cette même directive relèvent de son champ d’application et sortent ainsi du domaine de compétence des Etats membres. A titre d’exemple, l’exonération obligatoire des « produits énergétiques fournis en vue d'une utilisation comme carburant ou combustible pour la navigation aérienne autre que l'aviation de tourisme privée »^[5] ne laisse aucun choix aux législateurs nationaux, ces derniers ne pouvant que constater et appliquer l’exonération prévue par la norme secondaire du droit l’Union.

A l’inverse, l’exclusion, par l’article 2, paragraphe 4, sous b), de certains produits énergétiques du champ d’application de la directive, laisse aux Etats membres de l’Union le choix de leur politique fiscale à l’égard de tels produits. Relevant de la compétence des Etats membres, les produits énergétiques cités à l’article 2, paragraphe 4, sous b) se verront ainsi exonérés ou taxés par les législateurs nationaux, bien que ces derniers se doivent d’ « exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect du droit de l’Union »^[6]

Notons que la jurisprudence Fendt Italiana effectuait ce constat par l’intermédiaire d’une analyse comparative de la directive 2003/96 et de la directive 92/81^[7], abrogée depuis le 31 décembre 2003. Cela lui permettait de constater un changement de régime effectué par le législateur européen, puisque la catégorie spécifique des « produits énergétiques destinés à des usages autres que ceux de carburant ou de combustible », qualifiée d’exonération par la directive 92/82, se retrouve aujourd’hui exclue du champ d’application de la directive de 2003. Mais si l’arrêt de 2007 s’intéressait donc précisément à cette modification du champ d’application de la norme secondaire du droit de l’Union, l’arrêt ici commenté se devait de répondre à une toute autre question, qu’il convient maintenant d’analyser.

II. L’inexistence d’une notion communautaire du « double usage »

La difficulté se trouve ici dans la définition, posée par la directive elle-même, de la notion de « double usage ». Cette notion, nous l’avons vu, se trouve exclue du champ d’application de la directive. Et cela amènera en effet la juridiction nationale à s’interroger sur le fait de savoir si une telle définition se devait d’être reprise, telle qu’elle, par le législateur national. Cela revient à poser la question sous-jacente de la marge de manœuvre des juges nationaux lors de l’interprétation d’une disposition de droit interne ayant cherché à s’aligner sur une notion qui, bien qu’explicitement exclue par la norme secondaire de l’Union, se trouve néanmoins définie par cette dernière. Cette problématique sera analysée par l’avocat général E. Sharpston sous l’angle de l’existence d’une notion communautaire^[8], puis par la question de la prise en compte d’une telle notion lors de « l’interprétation des dispositions pertinentes du droit national » (pt. 51).

La CJUE ne s’attardera pas sur cette problématique, se contentant d’affirmer que la détermination de la volonté législative, et donc le choix possible en droit interne d’une définition différente de celle contenue dans la directive 2003/96, « est une question de « pur droit national qu’il appartient à la seule juridiction de renvoi de trancher » (pt. 32). La Cour de justicerenvoie ainsi les juges nationaux à leurs propres responsabilités, refusant implicitement l’existence d’une notion communautaire devant obligatoirement être prise en compte lors de l’interprétation d’une disposition nationale reprenant l’exclusion sous la forme d’une exonération^[9].

Liberté fiscale des Etats membres donc, mais liberté à sens unique, car la définition nationale du « double usage » ne pourra être que de portée plus restrictive que la notion définie en droit de l’Union, ce qui relève des conclusions mêmes de la Cour. Le choix d’une portée plus large reviendrait en effet à réduire le champ d’application de la directive en soustrayant du régime communautaire de taxation certains types de produit initialement prévus par celui-ci. Cela ne laisse donc que deux options aux législateurs nationaux : s’aligner sur la directive européenne en exonérant ce qui avait été préalablement exclue du droit communautaire, ou adopter une approche plus restrictive des exemptions, en imposant une taxe sur des produits énergétiques soustraits du champ d’application de la directive européenne. Si le requérant souhaitait voir consacrer la première hypothèse, la Cour de justice rappellera qu’il appartient aux juges nationaux de trancher la question, lors de l’étape nécessaire de l’interprétation de la volonté du législateur.

Cette dernière remarque permet néanmoins de comprendre l’importance d’une interprétation par la Cour de Justice de la définition communautaire du « double usage », tel qu’inscrite à l’article 4, paragraphe 2, sous b) de la directive 2003/96. Cela permettra aux juridictions nationales de ne pas en donner une signification trop large, contournant ainsi un régime a minima imposé par l’Union dans le respect des engagements internationaux de cette dernière en matière de protection de l’environnement^[10].

III. L’interprétation spécifique de la notion de « double usage »

Si les Etats membres ont ainsi le choix de leur politique fiscale à l’égard des produits énergétiques à « double usage », encore faut-il que la définition par le droit national de tels produits ne soit pas trop large, au risque d’exonérer un produit concerné par le régime a minima de taxation imposé par la directive 2003/96. Une interprétation, par la Cour de justice,  de la définition inscrite à l’article 4, paragraphe 2, sous b) de la directive 2003/96 était ainsi nécessaire, cette dernière choisissant une approche pour le moins restrictive, limitant par la même la marge de manœuvre des juridictions nationales.

Les juges choisiront ainsi de distinguer deux scénarios, ne qualifiant que le premier de « double usage ». Ainsi, et selon les propres mots de la Cour, « il peut y avoir double usage du produit énergétique faisant l’objet d’une combustion dans le cadre d’un processus de fabrication dans la mesure où (…) ce processus ne peut aboutir sans que soit employée une substance dont il est constant qu’elle peut être générée uniquement par la combustion dudit produit énergétique » (pt. 21).  A l’inverse, si « un gaz généré par la combustion est non pas le produit requis aux fins de mener à bien le processus de production, mais un résidu de ce processus qui est simplement valorisé, il n’y a pas de double usage du produit énergétique même » (pt. 23). L’interprétation de la notion sera donc strictement littérale, car d’aucun aurait pu penser que la valorisation d’un résidu issu de l’utilisation d’un produit énergétique permettrait de qualifier l’utilisation d’un tel produit « à la fois comme combustible et pour des usages autres que ceux de carburant ou de combustible »^[11]. Les exemples, bien que non exhaustifs, inscrits à la suite de la définition abstraite de l’article 2, paragraphe 4, sous b)^[12], fourniront néanmoins un argument en faveur de l’approche restrictive de la Cour de justice.

Si le raisonnement juridique de la Cour, dans cet arrêt du 2 octobre 2014, est donc difficilement critiquable, on notera néanmoins la divergence des conclusions théoriques et pratiques de cet arrêt. Une première lecture laisserait ainsi à penser que la liberté des juridictions nationales, face à l’interprétation d’une notion exclue de la directive européenne, reste intacte. Mais l’interprétation donnée par la Cour de justice, accompagnée d’une liberté à sens unique de divergence nationale, ne laisse en pratique que peu d’espace aux juridictions nationales, ces dernières n’ayant pour liberté que le choix d’un renforcement d’un déjà strict régime fiscale communautaire. Cela serait néanmoins sans rappeler l’objectif premier de la directive européenne, instrument communautaire au service des objectifs de Kyoto, ne laissant donc aux Etats membres que la possibilité « d’opter pour une protection accrue de l’environnement »^[13].

Notes de bas de page

• Une jurisprudence antérieure, en date du 5 juillet 2007, s’était en effet déjà intéressée à l’interprétation de cet article. V. CJCE, Troisième chbre, 5 juillet 2007, Fendt Italiana Srl c. Agenzia Dogane — Ufficio Dogane di Trento, Aff. Jointes C-145/06 et C-146/06, Recueil de la jurisprudence 2007 I-05869. 
• Directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité,  JO L 283 du 31.10.2003.
• CJCE, Troisième chbre, 5 juillet 2007, Fendt Italiana Srl c. Agenzia Dogane — Ufficio Dogane di Trento, préc.
• V. les articles 14, 15 et 16 de la directive 2003/96.
• V. article 14, paragraphe 1, sous b) de la directive 2003/96.
• V. arrêt Fendt Italiana, préc., pt. 41.
• Directive 92/81/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales, JO L316 du 31.10.92.
• V. les conclusions de l’Avocat général Mme E. Sharpston présentées le 22 mai 2014 dans l’affaire C-426/12.
• Le législateur néerlandais a en effet choisi d’exonérer de taxe le « double usage » du charbon. V. l’article 26, paragraphe 3, de la « Wbm » : « une exonération de la taxe est accordée en cas de double usage du charbon ».
• Le considérant n°7 de la directive 2003/96 précise à ce sujet que la « taxation des produits énergétiques et, le cas échéant, de l’électricité, est un des instruments disponibles pour atteindre pour atteindre les objectifs de Kyoto », tout en rappelant qu’ « en tant que partie à la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatiques [signée à New-York le 9 mai 1992,] [l’Union] a ratifié le protocole de Kyoto ». V. directive 2003/96, préc., Considérant n°7.
• Définition de la notion de « double usage » inscrite à l’article 2, paragraphe 4, sous b) de la directive 2003/96.
• « L’utilisation de produits énergétiques pour la réduction chimique et l’électrolyse ainsi que dans les procédés métallurgiques est considérée comme un double usage ». V. Directive 2003/96, préc., Article 2, paragraphe 4, sous b).
• V. les V. les conclusions de l’Avocat général Mme E. Sharpston, préc., pt. 55.