Logique intergouvernementale et logique supranationale en matière de relations extérieures : de nouveaux affrontements institutionnels

Hugo Flavier

Relations extérieures de l'Union

Hugo Flavier

2014

Publié : 25 septembre 2014

CJUE (grande chambre), 11 juin 2014, Commission européenne c/ Conseil de l’Union européenne, Aff. C-377/11.

CJUE (grande chambre), 24 juin 2014, Parlement européen c/ Conseil de l’Union européenne, Aff. C-658/11.

La conclusion d’un accord international par l’Union européenne a pendant longtemps été le révélateur de crispations institutionnelles exprimées au fil des négociations. En particulier, le choix de la base juridique, et notamment l’intensité corrélative de l’implication de l’institution parlementaire, a souvent cristallisé les différends institutionnels sous-jacents. Ces derniers se prolongeant d’ailleurs, régulièrement, sur un plan juridictionnel. L’extension des domaines de compétences de l’Union, la généralisation de la procédure de codécision et l’élargissement du spectre de la procédure d’approbation des accords internationaux auraient pu laisser croire que le temps de ce type de contentieux était celui du passé. Les deux affaires commentées attestent du contraire.

La première espèce, celle du 11 juin 2014, concernait une demande d’annulation de la Commission de la décision de conclusion du Conseil de l’accord de partenariat et de coopération (APC) avec les Philippines. La Commission avait proposé que celui-ci soit conclu sur le fondement des bases juridiques relatives à la politique commerciale et à la coopération au développement. Le Conseil y avait ajouté celles relatives aux transports, à l’environnement et à la réadmission des ressortissants des pays tiers. Dans la seconde espèce, la Cour devait se prononcer sur une demande d’annulation du Parlement européen à l’encontre de la décision de conclusion, par le Conseil, d’un accord avec la République de Maurice et relatif « aux conditions de transfert, de la force navale placée sous la direction de l’Union européenne à la République de Maurice, des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis, et aux conditions des personnes suspectées d’actes de piraterie après leur transfert ». Le Conseil avait conclu l’accord sur la base de l’article 37 TUE, i.e. sur une base juridique PESC et dès lors, selon lui, n’avait pas à consulter le Parlement en application de l’article 218, paragraphe 6, alinéa 2^[1]. Pour le Parlement, au contraire, cet accord ne relevait pas « exclusivement » de la PESC au sens de l’article 218, paragraphe 6, alinéa 2 TFUE et le Conseil aurait dû a minima le consulter, voire lui demander son approbation. Enfin, le Parlement invoquait un second moyen, tiré également de la procédure de conclusion des accords internationaux, en alléguant que le Conseil n’aurait respecté ni la lettre ni l’esprit de l’article 218, paragraphe 10 TFUE, selon lequel « le Parlement européen est immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure [de conclusion] ». Il est vrai qu’il n’a reçu le texte de l’accord avec Maurice uniquement après que la décision de la conclusion a été publiée au journal officiel…

La Cour, quelle que fut l’adresse des argumentaires, a sagement préféré se ranger du côté de l’orthodoxie. En ce qui concerne le choix des bases juridiques d’une part, elle s’est employée à évincer les considérations institutionnelles en « sous-texte » et a réaffirmé que ce choix ne pouvait que « se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnels »^[2]. Il est vrai que l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et la montée en puissance de l’exigence de cohérence, ou encore l’évolution des pratiques conventionnelles en matière d’APC ou d’accords PESC, auraient pu inciter la Cour à modifier sa ligne jurisprudentielle. Il n’en fut rien. Le juge de l’Union est resté fidèle à la lettre de sa jurisprudence historique comme il s’est attaché à la lettre des traités s’agissant du degré d’intervention du Parlement européen dans le processus de conclusion des accords internationaux. Ayant à l’esprit ce cadre interprétatif, on ne sera guère surpris de la position de la Cour. Dans l’affaire mettant en cause l’accord conclu avec les Philippines, elle rejette l’adjonction des bases juridiques par le Conseil et annule, sans en maintenir les effets, l’acte conclusif du Conseil. Dans la seconde affaire – relative à l’accord conclu avec Maurice – elle rejette la demande du Parlement visant à ce que celui-ci soit, a minima, consulté préalablement à la conclusion mais concède que le Conseil, en n’ayant pas informé pleinement et immédiatement le Parlement à toutes les étapes de la procédure, a violé l’article 218, paragraphe 10 TFUE. Étant donné que, selon la Cour, il s’agissait d’une formalité substantielle, son manquement entraîne l’annulation de l’acte attaqué. Elle maintiendra cependant les effets de la décision de conclusion, eu égard à l’importance de la mission qui se déroule au large de la Somalie.

En somme, par ces deux décisions, la Cour satisfait à deux objectifs distincts. D’une part, éviter la dispersion des bases juridiques (I) et d’autre part, assurer la transparence des relations extérieures (II).

I. Éviter la dispersion des bases juridiques

Le juge de l’Union, à l’occasion de ces deux espèces, a réaffirmé les règles caractérisant le choix de la base juridique aux fins de conclusion d’un accord. Il a ainsi rappelé qu’en ce domaine la base juridique matérielle détermine à elle seule le type de procédure suivi (A). L’objectif du juge de l’Union, en évitant une multiplication des bases juridiques opératoires, consiste donc à transposer, dans le cadre particulier du contentieux de la base juridique, l’exigence de cohérence de l’action extérieure de l’Union et consolide l’idée selon laquelle l’Union, en tant qu’acteur global, est devenue productrice d’une politique étrangère elle-même globale (B).

A. La rationalité du choix de la base juridique : le fond détermine la forme

Dans l’affaire du 24 juin 2014, la rhétorique du Parlement était audacieuse. Il avançait, en premier lieu, que l’accord conclu avec Maurice dépassait le cadre de la PESC. Il est vrai qu’il traitait du transfert des personnes appréhendées et soupçonnées de piraterie au large de la Somalie ainsi que de leurs poursuites^[3], en précisant qu’elles ne pourraient faire l’objet d’une condamnation à la peine de mort « conformément à la loi mauricienne relative à l’abolition de la peine de mort »^[4]. En second lieu, et par voie de conséquence, le Conseil aurait dû solliciter l’approbation du Parlement ou au moins le consulter conformément aux prescriptions de l’article 218, paragraphe 6 TFUE. Dans son alinéa 2, celui-ci dispose en effet que « sauf lorsque l’accord porte exclusivement sur la politique étrangère et de sécurité commune »^[5] le Conseil demande l’approbation du Parlement ou sa consultation.

Le Parlement ne contestait pas le fait que la base juridique de conclusion devait bien être celle de l’article 37 TUE dans la mesure où la théorie du centre de gravité devait nécessairement conduire à ce que cette base juridique PESC prévale sur toutes les autres. Il procédait donc à un lien interprétatif entre la base juridique matérielle (l’article 37 TUE) et la base juridique procédurale (l’article 218, paragraphe 6 TFUE). Les deux bases juridiques constituant un tout indissociable, le Conseil aurait dû, au minimum, consulter le Parlement lors de la conclusion d’un accord qui ne contiendrait pas exclusivement des dispositions se rapportant à la PESC. La rhétorique est adroite mais n’a convaincu ni l’avocat général ni la Cour.

Avant de répondre directement au Parlement, la Cour procède à une interprétation systémique de la disposition en cause. Cette méthode est courante en droit de l’Union et signifie qu’un texte n’a pas de raison d’être en soi ; il n’existe pas « hors-sol » et l’interprétation littérale n’est utilisée qu’à titre de complément interprétatif^[6]. Elle réaffirme sa position classique, et bienvenue, qu’« il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de ses objectifs et de son contexte »^[7]. La Cour en déduit que l’article 218 TFUE a été rédigé par les auteurs du traité de Lisbonne « pour satisfaire à des exigences de clarté, de cohérence et de rationalisation ». Selon le juge, il s’agit d’une procédure unifiée qui n’a toutefois pas uniformisé l’ensemble des procédures puisque, outre que l’article 218 TFUE prévoit une procédure de consultation et d’approbation, il y insère la « spécificité PESC » pour laquelle le Parlement ne peut tout au mieux qu’être informé^[8]. Or, au moins depuis l’arrêt Parlement c/ Conseildu 19 juillet 2012, si la Cour reconnaît, en application de sa jurisprudence Dioxyde de titane, que la participation du Parlement est le reflet « d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative »^[9], elle se voit dans l’obligation de constater que les auteurs du traité de Lisbonne ont souhaité « conférer un rôle plus limité au Parlement à l’égard de l’action de l’Union dans le cadre de la PESC »^[10]. A cette ratio legis de l’article 218, paragraphe 6 TFUE s’ajoute la règle selon laquelle, seule la base juridique matérielle doit servir d’ancrage à la base juridique procédurale et non l’inverse comme le prônait, indirectement, le Parlement^[11]. A cet égard, la Cour explicite les fondements de cette règle gouvernant le choix de la base juridique. Celle-ci se justifie, pour l’essentiel, au regard des exigences liées à la sécurité juridique : seul le fondement matériel doit permettre de déterminer la procédure applicable dans la mesure où l’inverse rendrait impossible toute forme de prévisibilité du droit. Ce choix se rattache également au principe directeur, dans ce type de contentieux, selon lequel le choix de la base juridique doit se faire sur la base de critères objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel. Enfin, une telle ligne de conduite assure « la cohérence dans le choix des bases juridiques d’un acte » et la position du Parlement, au contraire, « aurait pour conséquence d’introduire un degré d’incertitude et d’incohérence dans ce choix, dans la mesure où elle serait susceptible de déterminer l’application de procédures différentes à des actes de droit de l’Union se fondant sur une seule et même base juridique matérielle »^[12].

La Cour aurait pu limiter son raisonnement aux considérations précédentes tant celles-ci paraissaient suffisamment étayées. Elle a pourtant souhaité reprendre l’argument de l’avocat général Y. Bot selon lequel l’article 218 TFUE établit une symétrie entre la procédure d’adoption d’actes internes et la procédure de conclusion d’accords internationaux^[13]. Cette symétrie a été conçue, de la même manière que dans un État, afin d’éviter une sorte de détournement de procédure. Le constituant devait garantir à l’organe représentatif que les États membres ne procéderaient pas à une harmonisation par la voie d’un traité international où le Parlement n’aurait pas son mot à dire. Dès lors, et notamment lorsque l’accord envisagé concerne sur un domaine relevant de la procédure législative, son approbation est requise. Cette symétrie ne peut cependant fonctionner, en toute logique, que si et seulement si l’accord envisagé porte sur un domaine pour lequel l’Union dispose de compétence en interne. Or, il est des questions qui ne peuvent matériellement pas relever d’une compétence interne. Il s’agit des compétences à vocation externe, celles pour lesquelles la volonté de les « internaliser » n’aurait guère de sens. On compte parmi elles la coopération au développement, la coopération économique et technique avec les pays tiers ou encore, la PESC. Cet argument supplémentaire, avancé par la Cour, apparaît, dans ces conditions, superfétatoire. Le style rédactionnel des paragraphes 55 à 59, peu élégant, témoigne peut-être de certains désaccords sur l’opportunité, dans un différend relatif à la PESC, de faire référence à l’argument tiré de la symétrie procédurale interne/externe.

B. Le sens du choix de la base juridique : la globalisation de l’action extérieure

L’un des objectifs du traité de Lisbonne était de renforcer « l’unité de représentation externe » de l’Union pour reprendre l’expression de la Cour^[14]. Cette unité de représentation, renvoie plus largement à la volonté, initiée lors du traité de Maastricht, de faire de l’Union un acteur global^[15]. C’est peut-être à la lumière de cette idée que l’on peut analyser l’arrêt du 11 juin 2014, outre son apport plus technique au contentieux de la base juridique.

Du point de vue du strict contentieux de la base juridique, la Cour a précisé comment et selon quels critères une décision de conclusion d’accord pouvait fonder la coopération au développement. Il est vrai cette politique est particulière. Par essence transversale, elle concerne virtuellement tous les domaines de compétence de l’Union. Elle l’est d’autant plus que la pratique conventionnelle a évolué. L’accord conclu avec les Philippines en est l’un des exemples les plus significatifs. Si l’on compare cet accord avec celui conclu avec l’Inde le 20 décembre 1993, le fossé est manifeste. Il ne s’agit plus simplement d’un simple engagement visant à favoriser le développement du cocontractant mais de généraliser la coopération dans domaines les plus divers et qui paraissent parfois assez éloignés de la politique de développement^[16]. Cet élargissement du champ des APC était d’ailleurs l’un des arguments avancés par le Conseil pour justifier l’insertion de bases juridiques supplémentaires comme celles relatives à l’environnement, aux transports ou à la réadmission des ressortissants des pays tiers.

En substance, la question posée à la Cour était la suivante : l’élargissement du champ de la coopération au développement emporte-t-il adjonction de bases juridiques complémentaires ? En d’autres termes, en interprétant trop largement le concept de développement, ne risque-t-on pas de le dénaturer en y incluant des matières qui lui seraient « naturellement » étrangères ? Les partisans d’une acception large de la notion de développement pouvaient se prévaloir d’un certain nombre d’arguments. Tout d’abord, le consensus européen pour le développement a réaffirmé, dès 2005, la nature pluridimensionnelle de cette politique et de son contenu par essence transversal. Il était déjà fait référence aux liens qui existaient entre le développement et la sécurité, les migrations, l’environnement et la dimension sociale. Ensuite, cette interprétation est en cohérence avec les objectifs de millénaire pour le développement, certes larges, mais moins transversaux que ceux de l’Union. Enfin, la jurisprudence de la Cour s’y est souvent montrée favorable. Dans l’arrêt Portugal c/ Conseildu 3 décembre 1996, elle a jugé, d’une part, qu’« exiger qu’un accord de coopération au développement entre la Communauté et un pays tiers soit également fondé sur une autre disposition que l’article 130 Y et, éventuellement, conclu également par les États membres chaque fois qu’il affecterait une matière spécifique serait, en pratique, de nature à vider de leur substance la compétence et la procédure prévues par l’article 130 Y » (point 38). Elle a ainsi consacré une lecture extensive de la coopération au développement. Elle a ajouté, d’autre part, que « la présence, dans un accord de coopération au développement, de clauses concernant différentes matières spécifiques ne saurait modifier la qualification de l’accord qui doit être faite en considération de l’objet essentiel de celui-ci et non en fonction des clauses particulières, à condition que ces clauses ne comportent des obligations d’une telle portée dans les matières spécifiques visées que ces obligations constituent en réalité des objectifs distincts de ceux de la coopération au développement » (point 39). Dès lors, l’accord conclu par l’Union ne peut dépasser le cadre de la coopération au développement que dans l’hypothèse où la portée des obligations contractées serait telle que leur objet ne relèverait plus de cette même politique. La Cour a maintenu cette acception large de la coopération au développement dans son arrêt du 20 mai 2008, Commission c/ Conseil, dans lequel il était question du rattachement à la PESC ou à la politique de développement d’une décision du Conseil relative au commerce d’armes légères et de petits calibres, et où elle a reconnu que cette dernière relevait tout autant de l’une que de l’autre^[17].

Au total, la seule façon, pour le Conseil, de convaincre la Cour de la nécessité d’ajouter les bases juridiques relatives à l’environnement, aux transports et à la réadmission des ressortissants des pays tiers aurait été d’apporter la preuve que la portée des obligations contractée était telle, qu’elles constituaient des objectifs autonomes, distincts du développement. L’avocat général Mengozzi et la Cour estimaient que la preuve de l’autonomie de ces objectifs ne pouvait se faire qu’en attestant de l’existence de « modalités concrètes de mise en œuvre » de la coopération envisagée. Dit autrement, si le texte conventionnel se limite à de simples objectifs, à des engagements sur l’avenir dans le domaine considéré, ceux-ci ne s’autonomisent pas. Or, en l’espèce, tel n’est pas le cas. Pour ne prendre qu’un seul exemple, s’il est vrai que l’accord contenait une disposition relative à la réadmission, celle-ci ne concernait que les ressortissants des deux parties et n’envisageait, entre autres, ni les conditions de transfert, ni la charge des coûts et excluait en outre les ressortissants des pays tiers de son champ d’application. L’article 26, paragraphe 4 de l’accord renvoyait, de surcroît, à la conclusion future d’un accord de réadmission précisant les détails de cette coopération^[18]. Or, on le sait, la référence à l’article 79, paragraphe 3 TFUE n’est pas sans conséquences, puisqu’elle entraîne, mécaniquement, l’applicabilité des protocoles 21 et 22 concernant les positions particulière du Royaume-Uni, d’Irlande et du Danemark en matière d’ELSJ. Les enjeux étaient donc de taille et la Cour, suivant ainsi les conclusions de l’avocat général, a estimé que les dispositions relatives à l’environnement, aux transports ou à la réadmission étaient soit insuffisamment détaillées, soit trop programmatiques. Les seules bases juridiques envisageables étaient donc bien celles proposées par la Commission, i.e. celles relatives à la politique commerciale et au développement.

Indirectement, en évitant un morcellement des bases juridiques, la Cour réaffirme le caractère global de l’action extérieure de l’Union. La nature pluridimensionnelle de la coopération au développement conduit nécessairement la Cour à opter pour une approche plus compréhensive des critères la guidant dans le choix de la base juridique adéquate. Certes, il est vrai, comme le rappelle l’avocat général Mengozzi, qu’il n’existe pas de « test différent […] selon que l’on se trouve dans le cadre de la politique de coopération au développement ou dans le cadre d’une autre politique » (point 28). Il concède toutefois que « la seule nuance […] c’est que la coopération au développement reçoit une définition tellement large au niveau de l’Union qu’il est peut-être plus délicat de démontrer que subsiste, à côté de la multitude de domaines qu’elle est susceptible de couvrir, un ou des objectifs qui demeurent à la fois distincts de ceux poursuivis par la coopération au développement et indissociables pour l’acte en question ». Une ligne de démarcation se profile dans le choix de la base juridique selon qu’il s’agit d’une politique transversale, globale et d’une politique à objet plus spécifique. Le juge de l’Union acceptera plus volontiers une base juridique unique lorsque des politiques globales seront en cause et ne concédera l’adjonction de bases supplémentaires qu’à la condition que les demandeurs aient précisément démontré que les obligations contractées sont suffisamment précises. Ce critère, on en conviendra, demeure d’un maniement délicat et offre au juge toute la souplesse de l’interprétation nécessaire pour orienter la décision dans le sens qu’il entend. Une difficulté doit, en dernier lieu, être soulignée : à force de se référer à une cohérence généralisée, ne risque-t-elle pas de devenir artificielle et purement rhétorique ? C’est l’une des critiques que l’on peut d’ailleurs adresser aux six règlements financiers adoptés il y a peu en matière de relations extérieures. Cette remarque prend d’autant plus de sens lorsque l’on sait que, dans l’affaire commentée du 11 juin 2014, la Cour a, en partie, justifié son acception large de la notion de développement en mettant en avant l’un des règlements financiers en vigueur au moment de la constitution du litige, à savoir le règlement 1905/2006.

II. Assurer la transparence des relations extérieures

L’un des enjeux de ces deux affaires, et plus particulièrement de celle du 24 juin 2014, était de mesurer le degré d’implication du Parlement dans le domaine des relations extérieures et réciproquement, leur degré de démocratisation. Face à cela, on ne peut que constater – avec un regret à peine voilé – que l’avocat général Y. Bot persiste à maintenir sa conception rétive à tout ce qui pourrait conduire à un contrôle plus marqué des relations extérieures (A). Fort heureusement, la Cour s’en est tenue à la lettre du traité montrant ainsi qu’elle participe, à son niveau, à une certaine démocratisation des relations extérieures de l’Union (B).

A. Les réticences traditionnelles de l’avocat général Y. Bot

Il a déjà été plus haut fait mention des doutes qu’ont pu susciter l’argument, repris par la Cour, tiré de la symétrie procédurale en matière de conclusion d’accords internationaux lorsqu’est en cause un domaine de compétence à vocation externe. Les réticences que l’on se propose d’étudier à présent portent sur le second moyen invoqué par le Parlement, celui de la violation de l’article 218, paragraphe 10 TFUE. Selon ce dernier, « le Parlement européen est immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure [de conclusion] ». Le Parlement, en effet, a reçu le texte de l’accord avec Maurice plus de trois mois après la date de sa conclusion formelle, et 17 jours après la publication de la décision de conclusion au journal officiel. On ne pouvait, dès lors, que très difficilement soutenir que le Parlement avait été informé immédiatement et pleinement à toutes les étapes de la procédure. Tel est pourtant l’avis, surprenant, de l’avocat général. En premier lieu, il estime que le Conseil, ayant informé « directement et personnellement le président du Parlement de l’ouverture des négociations puis de l’adoption de la décision litigieuse et de la signature de l’accord »^[19], a satisfait à son obligation d’information. En deuxième lieu, il procède à une lecture combinée de l’article 218, paragraphe 10 TFUE et de la spécificité PESC telle qu’elle est exposée, notamment, à l’article 218, paragraphe 6. S’il donne l’impression d’interpréter une disposition procédurale (le paragraphe 10) à la lumière d’une autre disposition procédurale (le paragraphe 6), en réalité, c’est bien la spécificité PESC dans son ensemble qui motive le point de vue de l’avocat général. Il estime donc, que « l’intensité de l’obligation d’information prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE puisse varier selon l’implication dont bénéficie le Parlement dans la procédure relative à la conclusion des accords internationaux » (point 144). S’il précise que cette variation ne doit pas conduire à écarter le Parlement de toute information, il n’en demeure pas moins qu’indirectement l’avocat général ajoute une condition supplémentaire à l’article 218, paragraphe 10 où, dès lors qu’il s’agirait d’un accord conclu sur le fondement de la PESC par exemple, l’information devrait/pourrait être limitée. Certes, on peut tout à fait comprendre qu’il y ait un accès moindre à certaines informations sensibles pour le Parlement européen. Il ne s’agit ni plus ni moins que d’une constante en matière de relations extérieures. Une autre illustration de cette limitation peut également être cherchée dans le règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sur lequel la Cour vient de se prononcer, sur pourvoi^[20]. En troisième lieu, et cet argument, en revanche, aurait pu prospérer, l’avocat général estime que la non information du Parlement ne constitue pas une violation des formes substantielles. En effet, on se situe en-deçà de la consultation et le Parlement n’a pas à se prononcer sur l’opportunité ou non de la conclusion de l’accord.

La position de l’avocat général Yves Bot ne surprend guère. Ses prises de positions très favorables au pôle intergouvernemental dès lors qu’il est question d’enjeux sécuritaires et/ou en relation avec l’action extérieure de l’Union sont régulières. On se rappelle ainsi de ses propos liminaires exposés lors de ses conclusions sur l’affaire ZZ où il donnait une définition, assez lyrique et peut-être contradictoire, du terrorisme. Dès lors, on saisit mieux les raisons pour lesquelles il estimait, dans ses conclusions sur l’arrêt du 24 juin 2014, que non seulement l’accord relevait (logiquement) de la PESC mais aussi (curieusement) de la PSDC : cet accord ne serait que le prolongement nécessaire de l’opération militaire Atalanta et ses dispositions pouvaient tout à fait relever de la PSDC. Voici une lecture pour le moins extensive du domaine de la PSDC…

B. Les garanties juridictionnelles d’une démocratisation des relations extérieures

La Cour n’a pas accueilli favorablement les préconisations de l’avocat général. Optant pour une lecture plus constitutionnelle, elle a mis en avant, et défendu, la place du Parlement qui demeure la principale source de légitimé démocratique de l’Union que l’institution juridictionnelle de l’Union se devait de défendre. Elle est, en ce sens, plus en accord avec le projet politique de l’Union. Après avoir rejeté l’idée selon laquelle l’obligation d’information aurait pu être satisfaite par l’accomplissement de la seule formalité de publication au journal officiel, elle considère que l’article 218, paragraphe 10 TFUE « est prévue pour assurer que le Parlement soit mis à même d’exercer un contrôle démocratique sur l’action extérieure de l’Union et, plus spécifiquement, de vérifier que ses attributions sont respectées précisément en conséquence du choix de la base juridique d’une décision portant conclusion d’un accord »^[21]. Cette règle est donc « l’expression d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’un assemblée représentative »^[22], selon la formule consacrée par l’arrêt Roquette Frères du 29 octobre 1980.

Cette interprétation est corroborée par le fait que, même si l’on ne peut que constater la situation de retrait dans laquelle se trouve le Parlement lorsqu’il est question de PESC, les auteurs du traité de Lisbonne ont souhaité généraliser, en matière de relations extérieures, l’obligation d’information. Cette obligation figure, de façon autonome et indépendamment du domaine de compétence, à l’article 218, paragraphe 10 TFUE et, indirectement, à l’article 36, paragraphe 2 TUE. En d’autres termes, s’il est vrai, comme la Cour l’a rappelé au cours de l’arrêt Parlement c/ Conseil du 19 juillet 2012, que le Parlement intervient de manière plus limitée en matière de PESC, on ne saurait lui retirer tout « droit de regard »^[23] sur cette politique de l’Union.

Le déni d’information dont a été victime le Parlement, citation à l’appui de l’arrêt Roquette Frères, ne pouvait qu’aboutir à la censure de la décision du Conseil. Outre l’intérêt immédiat de cette solution, le raisonnement du juge apparaît tout à fait remarquable. La Cour n’a pas procédé à une lecture purement technique, et peut-être aléatoire, des traités mais a enrichi sa réponse d’une véritable réflexion constitutionnelle. Ce faisant, en invoquant le substrat constitutionnel, libéral et démocratique de l’Union, elle s’efforce de limiter les effets d’une « PESCalisation »^[24] des relations extérieures de l’Union. La Cour de justice se réconcilie ainsi avec sa fonction de juge constitutionnel non seulement en tranchant un litige institutionnel, mais de surcroît parce qu’elle se pose en ultime garant du respect de l’État de droit dans sa composante formelle et substantielle.

I. Éviter la dispersion des bases juridiques

II. Assurer la transparence des relations extérieures

Notes de bas de page