Les nouveaux instruments de l'action extérieure de l'Union : bien-pensance ou résilience ?

Hugo Flavier

Relations extérieures de l'Union

Hugo Flavier

2014

Publié : 3 June 2014

Règlement (UE) n° 230/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument contribuant à la stabilité et à la paix.

Règlement (UE) n° 231/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument d’aide de préadhésion (IAP II).

Règlement (UE) n° 232/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument européen de voisinage.

Règlement (UE) n° 233/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument de financement de la coopération au développement pour la période 2014-2020.

Règlement (UE) n° 234/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument de partenariat pour la coopération avec les pays tiers.

Règlement (UE) n° 235/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument financier pour la démocratie et les droits de l’homme dans le monde.

Règlement (UE) n° 236/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 énonçant des règles et des modalités communes pour la mise en œuvre des instruments de l’Union pour le financement de l’action extérieure.

On se souvient de l’important – et houleux – débat de l’année dernière portant sur le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne pour la période 2014-2020. Voté dans la douleur en décembre 2013^[1], l’année 2014 est celle de sa première mise en œuvre et les six instruments financiers du 11 mars 2014 en constituent le volet externe. Ils prennent le relai de ceux, plus ou moins similaires, qui avait été adoptés en 2006^[2] et s’efforçaient déjà de donner une cohérence, une unité dans la gestion opérationnelle des fonds alloués aux relations extérieures. Certes, ils abordent des aspects forts divers de la politique étrangère européenne, au titre desquels figurent la politique de voisinage avec l’instrument européen de voisinage (IEV)^[3], la politique d’élargissement et son nouvel instrument d’aide de préadhésion (IAP II)^[4], la politique de coopération avec les pays tiers, qu’ils soient en développement ou non avec l’instrument pour la coopération au développement (ICD)^[5] et l’instrument de partenariat et de coopération avec les pays tiers^[6]. On y retrouve également des financements de nature thématique comme l’instrument contribuant à la paix et la sécurité^[7] ou l’instrument européen relatif à la démocratie et aux droits de l’homme dans le monde^[8]. Enfin, souhaitant rationaliser la mise en œuvre financière de ces fonds, les institutions se sont accordées pour adopter un règlement fixant des modalités procédurales communes à l’ensemble des instruments. Il est vrai que si l’opération de financement d’une action extérieure n’a jamais brillé par sa simplicité, celle-ci était rendue plus byzantine encore par la mobilisation conjointe de divers instruments pour procéder au financement d’un même projet. Bien entendu, on pouvait toujours dire que cette superposition, pour ne pas dire redondance, était le signe d’une harmonie des objectifs et d’une mobilisation conjointe des moyens de l’action extérieure de l’Union. Il n’en demeure pas moins que l’absence d’unité des règles formelles d’adoption et/ou de suivi faisait défaut et entachait cette belle construction d’une certaine complexité. Il était donc souhaitable qu’un tel règlement soit adopté, non seulement pour renforcer cette cohérence au stade de la mise en œuvre concrète des relations extérieures mais aussi, plus prosaïquement, afin d’en assurer une plus grande lisibilité.

Si l’objet de chacun de ces six instruments est nécessairement divers, certains traits caractéristiques se rejoignent et justifient le fait qu’ils aient été adoptés le même jour. Qu’il s’agisse de la politique de voisinage ou de la coopération au développement, de la promotion des droits de l’homme ou de l’élargissement, ces règlements sont tous le reflet d’une politique, d’une ligne directrice. Il s’agit, pour l’Union européenne, non seulement de favoriser la coopération internationale^[9] mais surtout de promouvoir, à des degrés divers, son modèle. L’Union ambitionne ainsi, depuis longtemps, d’être un pôle d’attraction global, que ce soit sur un plan économique, social, politique ou juridique.

De la politique de conditionnalité conventionnelle expérimentée dans le cadre de l’association avec les pays ACP jusqu’à l’adoption de ces instruments qui, à leur niveau, sont tout autant un moyen d’exportation des valeurs et des normes, l’Union se comporte comme un modèle. Un modèle non seulement dans le sens où elle se considère – à tort ou à raison – comme le bon élève des démocraties pluralistes, mais aussi parce qu’elle se considère elle-même comme une référence à imiter. Il est vrai que la frontière entre un simple pôle d’attraction et une puissance exportatrice de normes et de valeurs est parfois ténue. On reproche volontiers à l’Union de s’être muée en une organisation internationale à tendance impérialiste, imposant aux tiers ses propres conceptions – libérales – de la « gouvernementalité » pour reprendre un concept cher à Michel Foucault. On profite de cet article sur le JADE pour rejeter, en passant, cette observation si souvent répétée qu’on en vienne parfois à la considérer comme une vérité indépassable : la logique impériale recourt à des moyens incomparablement distincts de ceux de l’Union européenne et pour une fin qui, elle aussi, est foncièrement différente. L’impérialisme a d’abord et avant tout pour finalité, pour raison d’être, l’hégémonie voire la domination totale d’un territoire et d’une population. Elle recourt davantage à l’unilatéral qu’à la convention et n’hésite pas à user de la force, que celle-ci soit économique ou matérielle. Sans qu’il ne soit possible de développer plus avant ces questions, l’ambition de l’Union est précisément de prendre le contrepied de ces fins et de ces moyens.

D’autres critiques ont pu être adressées à l’Union dans le domaine spécifique des relations extérieures. Outre celle, plus générale, de la modestie des moyens mis en jeu^[10], une autre est celle de son angélisme. On ne peut en effet que constater une certaine bien-pensance bon teint lorsque l’on parcourt ces six règlements. A de nombreuses reprises il est répété que ces instruments contribueront à renforcer la démocratie, les droits de l’homme, la non-discrimination – notamment la non-discrimination entre les sexes – le respect du droit international, la lutte contre la corruption, la protection des enfants, la lutte contre les trafics en tout genre, etc. Les objectifs de ces règlements sont d’ailleurs tellement larges, tellement vastes, tellement interchangeables, qu’ils ne peuvent être qu’infailliblement en accord avec l’exigence de cohérence posée par l’article 7 TFUE. Il va de soi que personne ne peut croire que l’Union, par l’effet de ces six règlements, mettra à elle seule un terme à des enjeux d’une telle importance. On ne peut toutefois pas exiger de l’Union plus ce que l’on attend des États eux-mêmes. La continuité avec laquelle l’Union maintient cette ligne politique devrait donc être qualifiée non pas de bien-pensante, mais de résiliente, i.e.de la « force morale », de la « qualité de quelqu’un qui ne se décourage pas »^[11]. Cette politique étrangère, en adéquation avec les objectifs du traité fixés à l’article 21 TUE^[12], n’est donc pas le signe d’une quelconque candeur de la part de l’Union mais d’une politique étrangère assumée. Il y aura bien sûr des échecs – et la crise ukrainienne qui s’est traduite par l’annexion de la Crimée par la Russie en sera sans doute l’un des exemples les plus tragiques aux côtés des révolutions arabes^[13] – mais cela ne doit pas conduire à déconsidérer, dans son ensemble, cette axe fondamental de la politique étrangère de l’Union.

Cette volonté de cohérence se distille dans l’ensemble des six règlements régissant une part significative de l’action extérieure de l’Union. Il existe une certaine unité dans ces textes, malgré leur diversité apparente, et celle-ci se retrouve dans les objectifs (I), les bénéficiaires de l’assistance de l’Union (II) et dans la gestion administrative de cette assistance (III).

I. Le syncrétisme des objectifs

Le souhait d’inscrire ces instruments dans une politique étrangère unitaire, ou à tout le moins globale, est manifeste. Ces six règlements insistent unanimement sur l’impératif de cohérence (A) et sur ce que l’on peut appeler la promotion d’une « vertu » européenne (B). S’y ajoute un autre élément, dont on n’a probablement pas suffisamment discuté l’apport : la défense de ses intérêts (C).

A. L’infaillible cohérence

L’exigence de cohérence des relations extérieures a, entre autres, justifié l’établissement d’une personne juridique unique lors du traité de Lisbonne et conduit à l’insertion de la cinquième partie du TFUE, consacrée dans son entièreté à l’action extérieure. Cette ambition fait l’objet d’une attention constante dans les textes de droit dérivé relatifs aux relations extérieures et les six instruments ne font pas exception à la règle. Une triple cohérence peut en effet être remarquée en leur sein. Tout d’abord une cohérence des rapports de conformité avec les objectifs généraux des articles 3 et 21 TUE^[14]. La référence à l’article 21 TUE est fréquente et explicite^[15]. On comprend tout à fait qu’il était nécessaire de l’invoquer puisque le traité de Lisbonne a élevé la cohérence en principe transversal à l’article 7 TUE^[16]. On reste toutefois sceptique sur l’usage qui en est fait et qui se limite parfois à de l’affichage. En effet, les objectifs de l’Union apparaissent tellement larges et consensuels, que l’action extérieure de l’Union ne peut, sans difficultés, qu’être en accord avec ceux-ci.

Ensuite, la cohérence peut également être entendue comme une cohérence entre les instruments eux-mêmes. Cet aspect de la cohérence est bien plus intéressant puisqu’il impose aux institutions et aux États-membres d’agir dans une seule et même direction, quel que soit l’instrument mobilisé. Ainsi, lorsqu’un pays passe, par exemple, du statut de pays tiers au sens strict à celui de pays candidat, l’IAP II viendra prendre le relai ou s’additionnera à de ce qui a déjà été fait et incitera le pays en question à entreprendre des réformes de plus grande ampleur^[17]. Et il en va de même d’un pays qui passerait du statut de pays coopérant en tant que pays en développement à celui qui ne coopèrerait plus en cette qualité^[18].

Enfin, il fallait mettre en cohérence certaines actions politiques dont l’initiative a été prise postérieurement aux règlements de 2006. Il s’agit en particulier de plusieurs initiatives qui se sont intégrées dans la politique de voisinage^[19], comme le partenariat oriental, lancé en 2009, le partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le sud de la méditerranée de 2011 ou encore la fameuse Union pour la Méditerranée^[20]. Viennent s’ajouter la politique de dimension septentrionale et la synergie de la mer noire. Le juriste pourrait considérer avec quelque suffisance l’usage de tels instruments, à la densité normative relativement faible. On se garderait toutefois de porter un tel jugement. Ce serait oublier qu’une politique publique, qu’il s’agisse de relations extérieures ou non, prend d’abord corps en dehors du droit dur. L’illustration du partenariat oriental aboutissant à la conclusion d’un accord d’association avec l’Ukraine dont l’abrupt rejet par le président Ianoukovitch a entraîné l’occupation du Maïdan, en rappelle l’importance.

B. La promotion de la vertu

On aura perçu la touche d’ironie de cet intitulé. Il s’agit ici, pour l’Union européenne, de promouvoir ses valeurs à travers ces instruments incitatifs. Ceux-ci viennent ainsi accompagner les relations de l’Union avec les États concernés, à titre complémentaire ou préalable. Certes, la diplomatie des droits de l’homme de l’Union peut parfois agacer. Elle n’est pourtant que la résultante d’une culture européenne fondée elle-même sur les droits de l’homme et sur sa dimension universelle. La philosophie universaliste qui sous-tend cette politique ne peut-être que consubstantielle aux droits de l’homme et il est cohérent que les traités s’y réfèrent explicitement. L’article 21 TFUE stipule en effet que « l’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international ». Il serait cependant bienvenu que l’Union s’y conforme strictement^[21]…

Cette exigence de respect de l’universalisme des droits de l’homme est toutefois graduelle. Non pas au sens où l’universalisme serait lui-même graduel, ce qui serait une contradictio in terminis, mais au sens où le degré de conformité des pratiques nationales à l’égard de leur respect sera proportionnel au niveau de proximité entre l’Union et l’État tiers. Par exemple, un État qui ne bénéficie « que » de l’ICD se verra octroyer des financements pour les mesures qu’il prend en faveur de la démocratie et des droits de l’homme en général et afin de favoriser le développement économique. Un État candidat – et destinataire à ce titre de l’IAP II – devra mettre en place des politiques très concrètes de lutte contre toutes les formes de discrimination « y compris les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transsexuelles et intersexuées » (art. 2). On le voit, cette gradation ne porte pas tant sur l’objet des droits de l’homme, mais sur le niveau d’exigence de l’Union conditionnant l’octroi de l’aide. Formellement, on ne peut dire que l’Union procède à une hiérarchisation des droits. Celle-ci n’est toutefois guère éloignée dans l’usage administratif qui en est fait. Or il est vrai que, bien souvent, l’administratif précède le constitutionnel…

C. La défense des intérêts de l’Union

Il aura fallu attendre le traité de Lisbonne pour que l’Union affirme avec netteté que l’un de ses objectifs sur la scène internationale est de défendre ses intérêts. Celui-ci pose en effet comme objectif celui de « sauvegarder ses valeurs, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et son intégrité » (art. 21 TUE). Cette réticence à affirmer haut et fort de tels objectifs – de nature existentielle – est sans doute due à un ralliement, mesuré mais réel, à une conception plus réaliste des relations internationales. L’action extérieure de l’Union reste toutefois marquée par une vision idéaliste et les règlements du 11 mars 2014 entérinent cet équilibre car, si les fondements idéalistes restent majoritaires, l’on note cependant une poussée de réalisme^[22]. Ainsi, c’est essentiellement dans l’instrument de partenariat et de coopération avec les pays tiers qu’il est fait référence aux « intérêts de l’Union » voire à ses « intérêts stratégiques » afin, notamment, de mettre en œuvre la dimension internationale de l’Europe 2020, d’appuyer la coopération bilatérale et régionale pour les questions économiques, sociales ainsi qu’en matière de PESC.

Pour le reste, l’intérêt de l’Union n’est jamais clairement mis en avant. Lorsqu’il est question de coopération au développement et de réduction de la pauvreté, ou lorsqu’il est question de promouvoir les droits de l’homme dans leur ensemble, cela peut aisément se comprendre. Mais lorsqu’il s’agit de l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix, on peut s’en étonner. Car il est établi, au moins depuis la stratégie européenne de sécurité de 2003, que l’Union a fait sienne l’idée selon laquelle sa propre sécurité se conquiert et se protège à l’extérieur de ses frontières. La stabilité et la sécurité internationales devraient, dès lors, faire partie intégrante de la défense de ses intérêts, de son indépendance et de son intégrité. Le mutisme des institutions dès lors qu’il s’agit de la défense des intérêts de l’Union dans l’instrument relatif à sécurité et stabilité attestent qu’elle ne se considère elle-même pas encore comme une véritable puissance, naturellement froide et exclusivement soucieuse de son poids politique.

II. La diversité des bénéficiaires

Dans la continuité des instruments de 2006, ceux du 11 mars 2014 visent d’abord les États et les organisations internationales tiers comme destinataires des programmes financiers de l’Union (A). Elle ne limite cependant pas le nombre de ses interlocuteurs à ces seuls sujets de droit international. L’Union s’efforce également de franchir la barrière étatique et s’adresse dans le même temps aux personnes privées (B).

A. Les États et les organisations internationales

L’une des finalités de l’ensemble de ces règlements est, à l’appui ou en préparation de la conclusion d’accords internationaux, de favoriser la coopération internationale et de rapprocher les systèmes juridiques des tiers vers son idéal, un idéal démocratique, de justice et de paix. Cette ambition repose donc prioritairement sur un dialogue et un échange avec les États bénéficiaires de l’assistance de l’Union. Ces États varient selon qu’il s’agit de l’IAP II, de l’IEV ou de l’ICD par exemple. Dans le cas de l’élargissement, l’intervention des autorités étatiques est évidente puisque les pays candidats sont dans l’obligation d’aligner leur système juridique et institutionnel sur les standards européens^[23].

Le rapprochement de l’Union et des États tiers ne pouvait être conçue comme un processus homogène. Chaque État se trouve dans une situation particulière et les modalités de mise en œuvre des instruments à leur égard devaient être adaptées. C’est alors qu’intervient le principe de différenciation, initialement limité à la politique d’élargissement dans les années 1990^[24], étendu à la politique de voisinage, il a accédé au statut de principe général gouvernant l’action extérieure de l’Union^[25]. Cette différenciation, si critiquée lorsqu’elle s’applique au sein de l’Union, est opportune dans le domaine de ses relations extérieures. Ce principe introduit indubitablement un élément de souplesse. L’Union peut ainsi ajuster sa politique aux réalités locales^[26] et les pays tiers peuvent demander assistance à la Commission au rythme qui leur semble adéquat. Si l’utilité du principe de différenciation ne semble faire aucun doute, on remarquera toutefois qu’il peut être vecteur d’incohérences. L’articulation des principes de cohérence et de différenciation est donc parfois délicate, comme ce fut le cas à propos du principe de l’intégrité territoriale qui figure dans le plan d’action de la Géorgie mais pas dans celui de l’Arménie, alors que cette question se pose avec autant d’acuité dans un cas que dans l’autre. La différenciation, d’un maniement politique délicat, peut donc parfois donner l’impression que l’action extérieure de l’Union manque d’équilibre.

Les organisations internationales sont également concernées par l’octroi d’une assistance. Sont ainsi directement visés l’ONU et l’engagement de l’Union de fournir « une aide technique et financière (…) en étroite coordination avec les Nations unies et d’autres organisations internationales, régionales et sous-régionales »^[27] ; l’Union pourra également recourir à des organisations internationales dans le cadre de la coopération transfrontalière encouragée par l’IEV et de l’IAP II ; il est également envisagé de s’appuyer sur la logistique des organisations internationales ou régionales afin de promouvoir les droits de l’homme^[28]. Le maintien d’une collaboration entre l’Union et les autres organisations internationales est bienvenu. D’abord, parce que l’exigence de coopération de l’Union avec les organisations internationales est inscrite dans les traités aux articles 21 TUE mais également au sein des dispositions relatives à la coopération au développement et à la coopération économique, technique et financière avec les pays tiers. Ensuite, l’Union ne peut pas prendre en charge l’ensemble de la logistique administrative nécessaire à l’exécution opérationnelle de l’aide. En ce sens, le principe de complémentarité de l’action internationale de l’Union s’applique non seulement entre l’Union et ses membres mais également, dans une configuration moins interne, avec les autres organisations internationales. Enfin, les objectifs de ces instruments transcendent bien souvent la seule politique étrangère de l’Union. Ils se rattachent à des ambitions bien plus générales qui intéressent la communauté internationale dans son ensemble. Tel est le cas, notamment, de l’objectif du millénaire pour le développement et de sa finalité première : l’éradication de la pauvreté. Cet objectif a été intégré dans l’ICD et constitue simplement la part que l’Union prend en charge dans cet objectif audacieux.

B. La société civile

L’action extérieure de l’Union, particulièrement lorsqu’elle est fondée sur le développement des droits de l’homme, ne peut se satisfaire systématiquement de la médiation étatique. La puissance publique étant bien souvent à l’origine de l’ingérence dans les droits fondamentaux, il est parfois nécessaire, sinon de s’abstraire de l’État, du moins d’éviter de lui accorder une confiance exagérée. Les instruments financiers de l’Union insistent, en 2014 encore un peu plus qu’en 2006, sur l’importance de la société civile. Celle-ci est en effet bien souvent le destinataire final de l’aide. Certes, ce financement est généralement médiatisé par l’Etat. Parfois cependant, le recours direct aux personnes privées peut se réaliser en franchissant l’écran étatique, c’est-à-dire,« indépendamment du consentement des gouvernements et des autorités publiques des pays tiers concernés »^[29].

Le recours à ce que la Commission appelle des « acteurs non étatiques »^[30] est, depuis quelques années déjà, un aspect fondamental de la stratégie de l’Union en matière de développement et, plus largement, d’action extérieure. D’une part, ce dialogue direct entre les institutions européennes et les acteurs de la société civile permet de mettre en œuvre, au plus près du terrain, les actions politiques de l’Union. Ces acteurs non étatiques sont ainsi progressivement devenus centraux à la fois dans l’exécution des instruments de l’Union^[31] mais également dans la défense des valeurs qu’elle entend promouvoir. Il s’agit en somme d’un procédé d’externalisation de la mise en œuvre de sa politique étrangère. D’autre part, le recours à la société civile organisée contribue à renforcer et à rendre plus effectif l’appropriation du processus de développement. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, dans sa communication sur les racines de la démocratie et du développement durable : l’engagement de l’Europe avec la société civile dans le domaine des relations extérieure, du 12 septembre 2012, la Commission s’est engagée à « accroître la capacité des OSC locales à exercer plus efficacement leur rôle d’acteurs indépendants du développement ». Cet engagement se traduit par des pressions diplomatiques qui ont permis, par exemple, après la révolution tunisienne, d’octroyer un programme de soutien au redressement économique, à condition que soit adopté une nouvelle loi sur la liberté d’association.

III. La gestion des instruments financiers

L’effectivité, l’utilité et l’opportunité d’un instrument financier se mesure à la virtuosité de son exécution. Les finances publiques, quels que soient le domaine ou la personne publique en charge de leur administration, sont un élément fondamental de l’action des pouvoirs publics et l’essentiel du pouvoir se situe au stade de l’exécution budgétaire. Dans ces instruments du 11 mars 2014 et en cohérence avec l’équilibre des pouvoirs en matière budgétaire, la Commission demeure l’institution centrale (A), le Conseil et le Parlement n’intervenant qu’au stade du contrôle. On insistera sur l’aspect parlementaire de ce contrôle (B).

A. La centralité opérationnelle de la Commission

Le fait que la Commission soit au centre de l’exécution des six nouveaux instruments financiers est conforme à une double ratio legis. D’une part, en matière de relations extérieures, la Commission a réussi à préserver ses pouvoirs d’une trop grande immixtion du pôle intergouvernemental. Comme par une sorte de compensation, l’accroissement du pôle intergouvernemental dans l’initiative a été compensé par un maintien, voire un rehaussement des prérogatives administratives de la Commission au stade de l’exécution. Il était certes difficile de faire autrement vu que c’est elle qui dispose de l’essentiel de la capacité administrative de l’Union. D’autre part, cette centralité est conforme à la place de la Commission en matière budgétaire. S’il est vrai qu’elle n’est pas formellement une autorité budgétaire – ce qualificatif étant réservé au Parlement européen et au Conseil – elle demeure essentielle au stade de l’exécution budgétaire. La conjonction de ces deux facteurs ne pouvait qu’aboutir à conférer à cette institution un rôle majeur.

Cette centralité se manifeste de diverses façons. La Commission, à travers ses DG compétentes, prend en effet les décisions d’octroi ou de refus d’assistance et plusieurs exemples illustrent cette prééminence. Ainsi, dans la quasi-totalité des règlements du 11 mars 2014, la Commission a bénéficié d’une délégation de pouvoir. Il s’agit concrètement, pour la Commission, de pouvoir modifier une annexe du règlement en cause, annexe qui contient généralement la liste des pays potentiellement bénéficiaires de l’instrument en cause. Il lui est également possible, comme par exemple dans le cadre de l’ICD, de modifier les domaines détaillés de coopération. Il lui sera loisible de modifier les domaines du volet « Environnement » de son programme relatif à la protection des biens publics mondiaux. Dans tous les cas, elle a jusqu’au 31 mars 2018 pour adopter les actes délégués expressément prévus. Pour le reste, la délégation de pouvoir court pour la durée de validité des règlements de base.

B. Le contrôle parlementaire de l’exécution financière

Comme il en va souvent en matière budgétaire, l’adoption de ces règlements ne s’est pas faite sans heurts. Traduisant une vision politique de long terme, catalysant les rapports de pouvoirs et les crispations, cette matière est propice aux luttes institutionnelles^[32]. Les six instruments du 11 mars 2014 ne font pas exception à la règle. Hormis le cas de l’instrument contribuant à la paix et à la stabilité, ils sont tous émaillés de déclarations institutionnelles du Parlement et/ou de la Commission. Ces déclarations portent généralement sur deux objets principaux. En premier lieu, le Parlement estime que, la« suspension de l’aide au titre de ces instruments modifierait le régime financier général dans son ensemble tel qu’approuvé selon la procédure législative ordinaire. En tant que colégislateur et branche conjointe de l’autorité budgétaire, le Parlement européen est donc en droit d’exercer pleinement ses prérogatives à cet égard, si une telle décision devait être prise »^[33]. Cette stratégie institutionnelle parlementaire est classique et a fait la preuve de son efficacité. Il s’agit, pour le Parlement, de faire valoir ses pouvoirs dans un domaine particulier de ses prérogatives pour les renforcer dans un domaine distinct, mais connexe. En l’espèce, il prend appui sur ses compétences budgétaire afin de se réinsérer dans le jeu institutionnel au stade de l’exécution formelle de l’instrument, dans son aspect « sanctionnateur » de suspension de l’aide^[34]. En d’autres termes, le Parlement souhaite récupérer une partie du pouvoir de la Commission, pouvoir qui relève traditionnellement de l’exécutif, tant dans son aspect budgétaire que dans celui des relations extérieures. Cette stratégie institutionnelle a été grandement facilitée par l’ambiguë subtilité avec laquelle les traités distinguent entre les actes délégués et les actes d’exécution. A ce propos, et il s’agit de la deuxième série de déclarations, la Commission signalait que les règles de mise en œuvre de l’IEV et de l’IAP II « visent à compléter l’acte de base et devraient par conséquent constituer des actes délégués à adopter sur la base de l’article 290 du TFUE ». La Cour de justice, dans l’affaire Biocides du 18 mars 2014, si elle ne clarifie pas vraiment – ce qui est une déception – la différence entre un acte d’exécution et un acte délégué^[35], rejette la position de la Commission en consacrant une importante marge d’appréciation en faveur du Conseil et du Parlement dans le choix du type d’acte, et son corollaire : un contrôle juridictionnel se limitant à l’erreur manifeste d’appréciation. Les déclarations de la Commission sur cet aspect n’auront donc que l’effet d’un vœu pieux.

Pour autant, même dans le cas où il s’agit d’un acte d’exécution, les prérogatives du Parlement ne sont pas totalement nulles. On sait que l’exécution d’un acte législatif se réalise dans le cadre de la comitologie. Celle-ci, révisée par le règlement du 16 février 2011, a créé la procédure d’examen. L’article 11 dudit règlement a ainsi confié au Parlement et au Conseil un véritable « droit de regard » en application duquel, lorsque selon eux, un projet d’acte d’exécution excède les compétences d’exécution prévues dans l’acte de base, la Commission se voit dans l’obligation de réexaminer le projet d’acte d’exécution « en tenant compte des positions exprimées, et informe le Parlement européen et le Conseil de son intention de maintenir, modifier ou retirer le projet d’acte d’exécution ». Cette procédure permet donc au Parlement européen de se réinsérer dans le jeu institutionnel au stade de l’exécution et de conserver un pouvoir de contrôle dans les décisions d’attribution de l’aide et partant, sur la politique étrangère de l’Union. L’une des vertus de la comitologie, aura donc été de contribuer à démocratiser les relations extérieures de l’Union. Décidément, on demeure dans le champ de la résilience, qu’il s’agisse de la politique étrangère de l’Union ou du rôle du Parlement européen en la matière.

I. Le syncrétisme des objectifs

II. La diversité des bénéficiaires

III. La gestion des instruments financiers

Notes de bas de page