Après la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie en haute mer^[1] et la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction^[2], c’est aux résolutions de l’Organisation international du vin et de la vigne de venir préciser le contentieux de la participation de l’Union aux organisations internationales tierces. L’arrêt République Fédérale d’Allemagne c/ Conseil de l’Union européenne, rendu par la Grande Chambre de la Cour de justice, le 7 octobre 2014^[3], apporte la touche finale de ce saga jurisprudentiel. Désormais, le Conseil dispose d’une base juridique afin de déterminer la position au nom de l’Union européenne que les Etats membres devront défendre au sein d’instances internationales auxquelles cette dernière ne fait pas partie.

En l’espèce, l’Organisation internationale du vin et de la vigne (OIV) est une organisation internationale avec des compétences dans le domaine de la vigne, du vin et des produits issus de la vigne. Parmi les membres de l’OIV, seulement 21 Etats membres de l’Union font partie, à l’exclusion de cette dernière. Si l’Union est juridiquement autorisée à adhérer à l’OIV^[4], cette adhésion n’a pas encore eu lieu^[5]. En même temps, l’organisation commune des marchés vitivinicoles fait partie de la politique agricole commune de l’Union et est largement soumise à une réglementation européenne au titre de l’article 43 du Traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE). Or, avec le règlement n° 479/2008^[6] (OCM), l’Union intègre pour la première fois dans l’organisation commune du marché vitivinicole des renvois dynamiques aux résolutions de l’OIV.

Une proposition de décision établissant la position à adopter au nom de l’Union en vue de la 10^ème assemblée générale de l’OIV, fut adoptée le 11 juin 2012 sur la base de l’article 218§9 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)^[7]. Le choix de cette base juridique est remis en cause par l’Allemagne dans le présent recours en annulation. La République Fédérale allemande conteste l’application de l’article 218§9, qui devrait être limitée aux seuls accords conclus par l’Union européenne. Le deuxième argument avancé par l’Etat requérant est lié à l’effet juridique produit par les résolutions de l’OIV. Selon l’Allemagne, ces actes ne sont pas susceptibles de lier juridiquement l’Union en droit international. L’avocat général Cruz Villalon présente des observations allant dans le même et préconise l’annulation de la décision litigieuse dans ses conclusions^[8].

Toutefois, la Cour de justice valide le choix de l’article 218§9 TFUE comme base juridique pour l’établissement d’une position commune au nom de l’Union que ses Etats membres devraient défendre même dans des organisations internationales tierces. Selon la Grande chambre, le traité ne fait pas de distinction entre les accords de l’Union et ceux auxquels celle-ci n’est pas partie. Le seul fait pour l’organisation européenne de s’approprier la norme de l’organisation tierce suffit pour lui conférer les effets juridiques nécessaires justifiant la défense des intérêts de l’Union dans ces enceintes internationales tierces.  

Cet arrêt vient compléter la jurisprudence relative aux relations entre l’Union et les organisations internationales auxquelles cette première n’est pas partie. L’arrêt du 7 octobre 2014 intervient d’abord dans un contexte à tout le moins classique. Il est difficile pour les Communautés hier, l’Union aujourd’hui d’adhérer à d’autres organisations internationales. Malgré la multiplication de statuts permettant l’accueil de l’Union au sein des instances internationales, ces adhésions posent souvent des problèmes techniques et sont donc rares. Or, ces autres organisations internationales agissent souvent dans des domaines de compétences appartenant à l’Union. En ce sens, pour pallier à cette difficulté liée à l’adhésion, la Cour avait déjà annoncé que l’absence de qualité de membre d’une organisation internationale de la Communauté n’empêchait pas que sa compétence externe puisse être effectivement exercée par l’intermédiaire des Etats membres agissant solidairement dans l’intérêt de la Communauté^[9]. Donc, la pratique du mandat n’est pas une nouveauté en droit de l’Union.

De plus, force est constater que tout comme dans le cas d’espèce, il est assez fréquent qu’un texte de droit dérivé intervienne pour faciliter la mise en œuvre d’un accord international. Parmi les exemples d’une appropriation européenne de la norme internationale, il y a les cas des conventions SOLAS^[10] et CITES^[11], toutes deux faisant l’objet d’un contentieux en la matière. Dans l’affaire SOLAS, le règlement 725/2004, en lien avec la dite Convention, était intervenu dans le domaine de la sûreté des navires et des installations portuaires^[12]. Dans la deuxième affaire, même si la Communauté n’était pas partie contractante aux accords CITES, elle adoptait des mesures ayant pour objet l’exécution en son sein des obligations des Etats membres résultant desdits accords^[13]. Ces affaires sont étroitement liées à l’arrêt commenté car dans les deux cas était en jeu la défense des intérêts de l’Union face à ces accords auxquels elle ne faisait pas partie. Dans l’affaire SOLAS, la Cour avait considéré que la Grèce, en agissant seule, sans prendre en compte une position commune au nom de l’Union, avait manqué à ses obligations communautaires. Quelques mois plus tard, dans l’affaire CITES, si le besoin d’une position commune défendant les intérêts de l’Union n’était pas remis en cause, la question de la base juridique pour son établissement restait sans réponse. La Cour de justice n’affirma, ni infirma le choix de l’article 218§9 TFUE.

Or, avec l’arrêt du 7 octobre 2014, la Grande chambre franchit le pas et offre désormais la disposition en cause comme un fondement juridique pour la défense des intérêts de l’Union. Si l’article litigieux règle dans son ensemble les modalités d’adoption des accords internationaux de l’Union, elle voit désormais étendu son champ d’application aux accords conclus seulement par les Etats membres, et auxquels elle n’a pas vocation ou n’a pas encore adhéré. L’arrêt de la Grande chambre vient de poser autant de questions qu’il n’en résout. Si dans tous les cas l’intérêt de l’Union doit être défendu dans les instances internationales, même celles dont la première ne fait partie, à quoi servirait d’envisager une adhésion quelconque? Une telle adhésion est d’ores et déjà rendue superflue. Certes, pour que les Etats membres aient l’obligation de défendre l’intérêt européen dans ce cas d’espèce, il faut que les actes de l’instance internationale tierce produisent des effets juridiques. Or, en faisant une interprétation extensive de cette notion, la Cour de justice la fait reposer sur la seule volonté de l’Union. Cette situation ne clarifie en rien les contours déjà très flexibles de la classification des normes internationales^[14].

I. Une extension contestable du champ d’application de l’article 218§9

La Cour de justice énonce que l’article 218§9 TFUE^[15] fait référence aux « instances créées par un accord » sans préciser si l’Union doit faire partie de cet accord. La Cour fait une interprétation extensive de l’article tout en précisant que celui-ci consacre deux hypothèses bien différentes. Si la suspension des accords ne concerne que les accords conclus parl’Union, l’établissement d’une position commune représentant son intérêt est désormais applicable aux cas où la Communauté n’a pas formellement adhéré à l’instance internationale produisant des actes à effet juridique.

La Grand chambre répond à la nécessité d’une application par analogie de la norme en question^[16]. En effet, l’article 218 TFUE est une disposition expresse précisant les compétences respectives des institutions européennes dans le processus de négociation des décisions internationales. Elle apparait pour la première fois avec le Traité d’Amsterdam, mais son champ d’application se voit limiter aux décisions des conseils d’association. Par la suite, le Traite de Nice étend son application à toutes les décisions des instances internationales auxquelles la Communauté européenne est appelée à participer. Si cet article est relatif aux modalités d’adoption des accords internationaux par l’Union, l’hypothèse des autres accords internationaux entrant dans le domaine des politiques européennes ne trouvait pas une solution générale et généralisée.

 Dans ses conclusions, l’avocat général Cruz Villalon réfutait cette application par analogie pour deux raisons. Si l’Union se trouvait dans l’impossibilité d’adhérer à une organisation internationale, elle disposait toutefois de la pratique du mandat. Dans ce cadre, ces intérêts étaient défendus par les Etats membres agissant conjointement. Deuxième, si l’Union était autorisée à adhérer à l’instance concernée, l’adhésion restait « la voie la plus naturelle » pour exercer effectivement ses compétences^[17]. Or, il est légitime de se demander pourquoi l’avocat général se limite à cette deuxième hypothèse et laisse de côté la question de savoir dans quelle mesure une analogie avec la disposition serait justifiée dans le cas d’accords relevant du domaine de compétence de l’UE mais dont l’Union ne saurait pas encore membre. Pourtant, c’est exactement l’hypothèse de l’espèce. L’Union n’est pas membre de l’OIV, alors que celle-ci émet des actes entrant dans le champ d’une politique réglementée par le législateur européen. Dans son arrêt du 7 octobre 2014, la Cour remédie à cette situation en faisant de l’article 218§9 TFUE la procédure propre afin de garantir l’exercice efficace des compétences extérieures européenne par les Etats membres. Partant, la Grand chambre valide cette application par analogie de la disposition litigieuse.  

Si l’arrêt résout un problème et donne une base juridique pour faciliter l’exercice efficace des compétences de l’Union sur la scène international, il n’est pas exempt de toute critique. Désormais, l’Union serait libre de décider si elle veut adhérer à une organisation internationale ou si, en l’absence d’adhésion, elle veut déterminer des positions de la même manière qu’après une adhésion. La Cour de justice place sur le même pied d’égalité les deux hypothèses et rend quelque part superflue toute adhésion future de l’UE à une organisation tierce. L’intérêt européen serait défendu par les Etats membres, et l’Union éviterait toute contrainte venant d’une adhésion formelle. La question reste ouverte de savoir quelle incidence cela aurait sur la stabilité des relations internationales.

2. Une limitation futile au recours de l’article 218§9 TFUE

Afin que les Etats membres soient obligés de défendre une position commune au nom de l’Union, le domaine d’action de l’organisation internationale doit couvrir un champ d’action européen. Or, l’Union a connu une forte extension de ses compétences. Il y a de plus en plus d’organisations internationales spécialisées, auxquelles il n’est pas toujours possible pour l’Union d’en faire partie. Donc il existe une possibilité de plus en plus importante qu’une organisation internationale agisse dans les domaines d’action de l’Union, sans que celle-ci puisse y être représentée. De plus, il ne faut pas oublier la complémentarité des deux sources de droit. Il n’est pas rare que l’Union s’approprie une norme internationale technique. De longue date, la Communauté hier, l’Union aujourd’hui, développe de manière dispersée une pratique visant à appliquer par sa législation des règles adoptées par des conventions internationales, auxquelles elle n’est pas partie. Parmi ces exemples, il y a de nombreuses conventions internationales auxquelles ne participent pas tous les Etats membres, mais dont un règlement reprend les prescriptions pour les rendre obligatoires sur l’ensemble du territoire communautaire^[18].  Les résolutions de l’OIV rentrent dans cette catégorie grâce au règlement OCM.  La question était de savoir si cette appropriation était de nature à donner un effet juridique à ces normes afin de déclencher l’application de l’article 218§9 TFUE.

En l’espèce, deux interprétations s’opposaient. La première était issue du droit international classique et était préconisait par l’avocat général. C’est-à-dire, pour que la norme produise des effets juridiques, il faut qu’elle soit juridiquement contraignante pour l’Union sur la scène internationale. Il est évident que dans cette conception, seuls les instances auxquelles l’Union a adhéré pourraient produire des actes la liant d’emblée. Cette conception se base aussi et avant tout sur la force exécutoire des normes^[19]. Or, cela veut dire oublier le fait que l’éventail de normes internationales va de l’obligatoire aux simples recommandations qui sont quand même susceptibles d’avoir des effets juridiques considérables. De plus, avec l’arrêtInternational Fruit Company^[20], la Cour de justice avait déjà intégré les accords internationaux dans la hiérarchie des normes européenne, indépendamment d’une adhésion formelle pour la Communauté. Cela signifie aussi que les résolutions de l’OIV pourraient avoir des effets juridiques à l’égard de l’Union.

Dans ce contexte, la Grand chambre penche pour la deuxième interprétation, allant dans le sens de et complétant sa jurisprudence antérieure. Le seul fait de s’approprier un acte international suffit pour lui conférer l’effet juridique nécessaire pour déclencher l’application de l’article 218§9TFUE. L’intégration de ces normes dans l’ordre juridique de l’Union leur confère le même statut que le droit européen et donc cela implique des obligations à la charge des institutions européennes lors de l’élaboration des actes législatifs européens. Autrement dit, une modification de l’acte international serait susceptible d’avoir un impact sur la réglementation européenne. Cet impact justifierait la représentation des intérêts de l’Union. Le seul problème : l’appropriation de cette norme est laissée à la seule volonté de l’Union. Au fond, la disposition va produire des effets juridiques à chaque fois que l’Union décide de l’incorporer dans son ordre juridique et la rendre obligatoire pour la totalité des Etats membres. Il est légitime de croire la limitation « produire des effets juridiques » n’en est pas une ! C’est l’Union qui décidera de l’effet juridique de la norme, et donc de l’application de l’article 218§9TFUE, partant de l’obligation des Etats membres de défendre son intérêts.

La question qu’il faut se poser maintenant est de savoir à quoi bon servirait une adhésion quelconque à une organisation internationale.

Notes de bas de page

• Convention SOLAS conclue à Londres le 17 juin 1960.
• Convention CITES signée à Washington le 3 mars 1973.
• CJUE République Fédérale d’Allemagne c/ Conseil de l’Union européenne, aff. C-399/12.
• Article 8 de l’accord OIV : « Une organisation internationale intergouvernementale peut participer aux travaux de l’OIV ou en être membre et contribuer financement de cette dernière dans des conditions qui seront fixées, au cas par cas, par l’assemblée générale sur proposition du comité exécutif »..
• Malgré la proposition de la Commission européenne, émise en 2008, le Conseil de l’Union n’a pas accordé l’habilitation d’engager des négociations en vue de l’adhésion de l’UE à l’OIV, faute de majorité requise..
• Règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole : les renvois concernent notamment des aspects techniques liés aux méthodes d’analyse permettant d’établir la composition des produits du secteur vitivinicole, certaines spécifications de pureté et d’identité des substances utilisées pour les pratiques œnologiques.
• Article 218§9 TFUE « Le Conseil sur proposition de la Commission … adopte une décision sur la suspension de l’application d’un accord et établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques ».
• Conclusions de l’Avocat général M. P. CRUZ VILLALON, présentées le 29 avril 2014 dans l’affaire C-399/12 République fédérale d’Allemagne c/ Conseil de l’Union européenne.
• Voir en ce sens Avis 2/91 du 19 mars 1993, pt. 5, Rec. P. I-1061 et.
• CJCE 12 février 2009 Commission c/ République hellénique, aff. C-45/07 pt. 38.
• CJCE 1^er octobre 2009 Commission c/ Conseil, aff. C-370/07.
• Règlement 725/2004 CE du 31 mars 2004 relatif à l’amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires en lien avec la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie en haute mer.
• Règlement CE n° 338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, en lien avec la Convention sur le commerce internationale des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, signée le 3 mars 1973 à Washington.
• En ce sens, voir « Union européenne et droit international », en l’honneur de Patrick DAILLIER, Ed. Pedone, Paris 2012.
• Pt. 49 de l’arrêt.
• Pour justifier une telle application par analogie, il faut être en présence d’une lacune juridique/procédurale ne permettant pas à l’Union de garantir l’exercice efficace de ses compétences extérieures par les Etats membres. Pt. 102 des conclusions de l’avocat général Cruz Villalon.
• Pts. 106 et 107.
• Notamment les exemples des Conventions SOLAS et CITES précités. Pour plus d’exemples, se référer aux travaux du Colloque de Bordeaux, Droit international et droit communautaire, perspectives actuelles, Société française pour le droit international, Ed. Pedone, 2000.
• En ce sens se référer à « Union européenne et droit international », en l’honneur de P. DAILLIER, Ed. Pedone, 2012.
• CJCE 12 décembre 1972 International Fruit Company NV e. a. c/ Produktschap voor Groenten en Fruit, aff. 21 à 24-72.