Relations extérieures de l'Union

Première indemnisation accordée par le Tribunal de l’Union pour une mesure de gel des fonds illégale

Cyrielle Cassan
Publié : 13 janvier 2015

Trib. UE, 25 novembre 2014, Safa Nicu Sepahan Co. contre Conseil, aff. T-384/11.

Les institutions de l’Union européenne ont désormais fréquemment recours à des mesures restrictives (prises de manière autonome ou en application de résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies) ciblées c’est-à-dire ne s’appliquant pas à des pays tiers mais à des personnes physiques ou morales[1]. Si l’importance de l’utilisation de telles mesures en matière de lutte contre le terrorisme international[2] n’est plus à démontrer, les « smart sanctions » ont également connu un fort essor afin de contraindre certains régimes politiques à mettre fin à de multiples violations des droits de l’homme[3] ou bien encore dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire[4]. Une des mesures phares utilisées est celle des gels des fonds, qui a « des conséquences considérables sur les entités concernées, dès lors que [cette mesure] est susceptible de restreindre l’exercice de leurs droits fondamentaux »[5]. A ce titre, le contrôle juridictionnel de telles mesures s’impose[6], et un tel contentieux s’avère en effet fourni devant le juge de l’Union, conduisant d’ailleurs assez souvent à l’annulation de l’inscription des personnes mises en cause, pour défaut de motivation ou d’éléments probants[7].

La requérante, une société iranienne, avait été inscrite en 2011 sur la liste des entités concourant à la prolifération nucléaire et faisant ainsi l’objet de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran. La raison invoquée par le Conseil était que la requérante constituait une entreprise de communications qui a fourni du matériel pour l’installation de Fordow (Qom), construite sans avoir été déclarée à l’AIEA[8]. La requérante a alors demandé au Tribunal d’annuler son inscription sur cette liste et de condamner le Conseil à lui verser une indemnité de plus de 7 millions d’euros.

Pour la première fois dans un tel contentieux, les juridictions de l’Union  vont accorder des dommages et intérêts à cette société qui avait fait l’objet de telles mesures restrictives jugées sans fondement par le Tribunal de l’Union européenne. Néanmoins, si l’on peut espérer que cette décision va avoir un impact sur la manière dont procède le Conseil en matière de smart-sanction, certains aspects de ce jugement ne restent pas sans critique.

Tout d’abord, le Tribunal a fait droit à la demande d’annulation de l’inscription de la requérante sur les listes en cause. Bien qu’il ait facilement écarté l’argument de la requérante qui reprochait au Conseil d’avoir commis un « abus de droit » (que le Tribunal a raccroché au cas d’ouverture du détournement de pouvoir), l’erreur d’appréciation invoquée par la requérante a au contraire conduit à l’annulation demandée. Rappelant que « les juridictions de l’Union européenne devaient conformément aux compétences dont elles étaient investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux »[9] et que « c’est en effet à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs »[10], le Tribunal a constaté que le seul élément à disposition du Conseil était une proposition d’inscription émanant d’un Etat membre. Dès lors, cette simple allégation sur laquelle s’est appuyé le Conseil et qui constitue le motif unique retenu à l’encontre de la requérante conduit inévitablement à l’annulation de l’inscription litigieuse de la requérante.

Néanmoins, l’apport essentiel de cet arrêt est l’indemnisation accordée à la requérante. En effet, dans des affaires similaires où une telle annulation de l’inscription sur les listes était accordée, les juridictions de l’Union ont toujours refusé d’admettre la responsabilité extracontractuelle de l’Union[11] ; que ce soit au motif que l’illégalité commise par le Conseil ne constituait pas une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers ou bien que le requérant n’ait pas réussi à prouver que son inscription sur les listes lui ait causé un préjudice réel et certain.

Or en l’espèce, la Cour a accordé une réparation partielle à la requérante. Pour rappel, afin d’engager la responsabilité extracontractuelle de l’Union, il est nécessaire de réunir trois conditions cumulatives, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement fautif et le préjudice invoqué.

1. Illégalité avérée de l’inscription de la requérante par le Conseil sur les listes des mesures restrictives

Concernant l’illégalité du comportement reproché au Conseil, le Tribunal rappelle que l’illégalité de l’inscription de la requérante sur les listes a été actée, mais qu’une simple illégalité ne suffit pas. Que signifie alors « une illégalité suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers »[12]? Les juges de l’Union estiment que « le critère décisif permettant de considérer que cette exigence est respectée est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation » et que « ce qui est déterminant pour établir l’existence d’une telle violation, c’est la marge d’appréciation dont disposait l’institution en cause »[13], à savoir qu’une simple illégalité peut suffire à établir une violation suffisamment caractérisée si l’institution n’a pas de marge d’appréciation. Néanmoins, « cette jurisprudence n’établit aucun lien automatique entre, d’une part, l’absence de pouvoir d’appréciation de l’institution concernée et d’autre part, la qualification de l’infraction de violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union ». Le Tribunal conclut surtout en estimant que « seule la constatation d’une irrégularité que n’aurait pas commise, dans des circonstances analogues, une administration normalement prudente et diligente permet d’engager la responsabilité de l’Union »[14] et que « en tout état de cause, une violation du droit de l’Union est manifestement caractérisée lorsqu’elle a perduré malgré le prononcé d’un arrêt constatant le manquement reproché, d’un arrêt préjudiciel ou d’une jurisprudence bien établie en la matière »[15].

Appliquant cette grille de lecture aux faits de l’espèce, le Tribunal estime que « l’obligation du Conseil d’établir le bien-fondé des mesures restrictives adoptées est dictée par le respect des droits fondamentaux des personnes et entités concernées, et notamment de leur droit à une protection juridictionnelle effective, ce qui implique qu’il ne dispose pas de marge d’appréciation à cet égard »[16]. Surtout, « la règle imposant au Conseil d’établir le bien-fondé des mesures restrictives adoptées ne relève pas d’une situation particulièrement complexe et qu’elle est claire et précise, de sorte qu’elle ne suscite pas de difficultés d’application ou d’interprétation » et que « la règle en question a été consacrée par la jurisprudence antérieure à l’adoption du premier des actes attaquées »[17], le Tribunal concluant ainsi à la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.

Dans des cas similaires antérieurs, comme par exemple l’affaire Sison, les juges de l’Union s’appuyaient au contraire sur « la complexité des appréciations juridiques et factuelles » auxquelles devait procéder le Conseil pour écarter la responsabilité de l’Union, sur « l’absence de précédent jurisprudentiel bien établi » et sur « l’importance fondamentale des objectifs d’intérêt général liés à la lutte contre le terrorisme international poursuivis par [le règlement attaqué dans l’affaire Sison], la violation par le Conseil desdites dispositions, bien que clairement établie, [s’expliquant] par les contraintes et responsabilités particulières qui pesaient sur cette institution et [constituant] une irrégularité qu’aurait pu commettre une administration normalement prudente et diligente placée dans des circonstances analogues »[18].

Or, c’est sur ce point que cette jurisprudence risque d’avoir des conséquences considérables. En effet, on peut désormais supposer que pour chaque affaire où le Conseil n’étayerait pas suffisamment l’inscription d’entités sur les listes des mesures restrictives, la responsabilité de l’Union pourrait être reconnue si les autres éléments indispensables sont présents.

2. Reconnaissance de l’existence d’un préjudice moral

Pour reconnaitre la responsabilité de l’Union, encore faut-il que la requérante ait subi un préjudice réel et certain. S’appuyant sur une jurisprudence constante, le Tribunal rappelle que « il incombe au requérant d’apporter des éléments de preuve au juge de l’Union afin d’établir l’existence et l’ampleur d’un tel préjudice »[19] et que « ledit préjudice doit découler de façon suffisamment directe du comportement reproché, ce dernier devant constituer la cause déterminante du préjudice, alors qu’il n’y a pas d’obligation de réparer toute conséquence préjudiciable, même éloignée, d’une situation illégale »[20].

La requérante estimait que l’illégalité commise par le Conseil lui avait, en autre, causé un préjudice à sa réputation, évalué par elle à 2 millions d’euros. Le Tribunal ici rejette les arguments du Conseil, selon lequel la requérante ne jouirait que d’un droit limité à la protection de sa réputation et que l’atteinte à la réputation ne serait pas du fait de l’inscription sur les listes mais découlerait de l’obligation légale de publication de ces listes par le Conseil et ne saurait ainsi être interprétée comme constitutive d’un préjudice. Au contraire, « l’opprobre et la méfiance suscités par des mesures restrictives telles que celles en cause en l’espèce ne [concernaient] pas les capacités économiques et commerciales de l’entité concernée, mais sa volonté d’être impliquée dans des activités considérées comme répréhensibles par la communauté internationale. Ainsi, l’entité concernée est affectée au-delà de la sphère de ses intérêts commerciaux courants »[21]. Autrement dit, le dommage causé par une telle illégalité va au-delà d’un simple préjudice matériel lié aux intérêts économiques et commerciaux affectés par l’inscription sur les listes. Surtout, « l’atteinte à la réputation de l’entité en question est d’autant plus grave qu’elle résulte non de l’expression d’une opinion personnelle, mais d’une prise de position officielle d’une institution de l’Union, publiée au Journal officiel de l’Union européenne et assortie de conséquences juridiques obligatoires »[22], cette publication ne pouvant être constitutive d’une rupture du lien de causalité entre illégalité et préjudice.

Ainsi, la requérante obtient le droit d’être indemnisée, l’annulation des actes attaqués pouvant constituer une forme de réparation, mais seulement partielle. Quant au montant accordé par le Tribunal, ce dernier « évaluant le préjudice moral subi par la requérante ex aequo et bono, estime que l’allocation d’un montant de 50 000 euros constitue une indemnisation adéquate »[23], sans préciser ses modalités de calcul. On est bien loin ici des 2 millions d’euros demandés par la requérante. Ainsi, l’indemnisation accordée peut sembler modeste.

Le Tribunal a par ailleurs rejeté dans son entier les demandes d’indemnisation de la requérante concernant un supposé préjudice matériel lié à la clôture de certains comptes bancaires de la requérante et à la suspension de ses paiements en euro par les européennes, allégations que le Tribunal estime ne pas être étayées par des éléments de preuve[24].

En conclusion, cet arrêt est important car c’est la première fois qu’une telle indemnisation est accordée pour une inscription illégale sur les listes des mesures restrictives. Cette évolution ne constitue pas une révolution ; le niveau modeste de l’indemnisation en atteste. Le mode de calcul reste à clarifier. Néanmoins, c’est un signal fort envoyé au Conseil, qui ne devrait pas se contenter de simples allégations pour inscrire des personnes privées sur les listes des mesures restrictives.

Notes de bas de page

Auteurs

Cyrielle Cassan

jade@u-bordeaux4.fr