L’absence de recours suspensif contre une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure, dont l’exécution ne conduit pas à l’éloignement du requérant, n’est pas contraire au droit à un recours effectif

Marion Tissier

Espace de liberté de sécurité et de justice

Marion Tissier

2016

Publié : 17 mars 2016

CJUE, quatrième chambre, 17 décembre 2015, Abdoulaye Amadou Tall, Aff. c-239/14.

Dans l’arrêt Abdoulaye Amadou Tall du 17 décembre 2015, la CJUE est une nouvelle fois saisie d’une question préjudicielle portant sur l’interprétation de l’article 39 de la directive Procédure 2005/85/CE (2) et le respect du droit à un recours effectif dans le cadre de demandes d’asile multiples. Dans la droite ligne de la jurisprudence Abdidia^[1], la Cour a alors rappelé que le droit à un recours effectif contre une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure ne requiert pas de lui conférer un effet suspensif dès lors que la décision en question n’énonce pas une obligation de retour impliquant l’éloignement du requérant.

Dans l’affaire Tall, la question préjudicielle posée par le Tribunal du travail de Liège invitait plus précisément la Cour de justice de l’Union européenne à se prononcer sur la compatibilité de la législation belge qui (au moment des faits) ne conférait pas un effet suspensif à un recours contre une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une seconde demande d’asile.

Dans les faits, le requérant est M. Tall, un ressortissant sénégalais, dont la première demande d’asile est rejetée par une décision du Conseil du Contentieux des étrangers (Ci-après C.C.E) le 12 novembre 2013. Le recours déposé contre ce rejet auprès du Conseil d’Etat ayant été déclaré non-admissible le 16 janvier 2014, ce dernier introduit une seconde demande d’asile en invoquant des éléments qu’il présente comme nouveaux. Par une décision du 23 janvier 2014, le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (Ci-après C.G.R.A) refuse de prendre en considération cette seconde demande d’asile et un ordre de quitter le territoire lui est notifié le 10 février 2014.

Or, depuis le 17 mars 2011, M. Tall percevait une aide sociale du centre public d’action sociale de Huy (ci-après CPAS de Huy) qui, suite au rejet de sa seconde demande d’asile, lui a été retirée avec effet au 10 janvier 2014.

M. Tall engage alors deux procédures de recours. La première, formée le 19 février 2014, est dirigée contre la décision de refus de prise en considération de sa seconde demande d’asile devant le C.C.E. La seconde, introduite le 27 février 2014 devant le Tribunal du travail de Liège (la juridiction de renvoi), est dirigée contre la décision du CPAS de Huy de lui retirer l’aide sociale.

Pour la période allant du 10 janvier au 17 février 2014, le Tribunal du travail de Liège fait droit au recours de M. Tall au motif que l’aide sociale ne peut être retirée qu’à l’expiration du délai de départ volontaire accordé par l’ordre de quitter le territoire national (sept jours après sa notification). Mais, pour la période allant au-delà du 18 février, le Tribunal constate que seuls un recours en annulation et un recours en suspension d’extrême urgence étaient ouverts au requérant. Or ces recours n’étant pas suspensifs, ils le privent du droit au séjour et du droit à l’aide sociale.

M. Tall invoque alors une discrimination et une violation du droit au recours effectif dont seraient victimes les personnes présentant comme lui une deuxième demande d’asile par rapport à celles sollicitant une première demande d’asile, dans la mesure où les recours exclusivement ouverts aux premiers (recours en annulation^[2] et recours en extrême urgence^[3]) seraient insuffisants pour leur garantir le droit à une protection juridictionnelle effective. En effet, durant l’examen de ces recours, ils ne disposent ni d’un droit au séjour ni de l’aide matérielle. M. Tall demande notamment au Tribunal d’interroger la Cour constitutionnelle belge sur la conformité de cette disposition à la Constitution mais aussi la Cour de justice de l’Union européenne sur sa compatibilité avec le droit de l’Union européenne. Le Tribunal fait droit à la demande du requérant et transmet alors deux questions préjudicielles, la première à la Cour constitutionnelle belge, et la seconde à la Cour de Justice de l’Union européenne.

Devant la Cour constitutionnelle belge, la question préjudicielle était ainsi posée : En ne prévoyant que les recours en annulation et en suspension d’extrême urgence contre un refus de prise en considération d’une demande d’asile multiple, la législation belge créé-t-elle une différence de traitement injustifiée contraire à la Constitution belge, lue en combinaison avec les articles 3 et 13 de la CEDH, entre les primo-demandeurs d’asile qui peuvent contester la décision de la C.G.R.A dans le cadre d’un recours suspensif de plein contentieux, tout en bénéficiant d’un titre de séjour et de l’aide matérielle, et les demandeurs d’asile qui introduisent une nouvelle demande dont le recours n’est pas suspensif, ne porte que sur un examen en droit et non en fait, au moment où la décision de refus de protection est prise et non au moment où la juridiction se prononce, et dont l’accessibilité est, en outre, entravée par le fait qu’aucun titre de séjour ni aucune aide matérielle ne sont accordés pendant son examen.

Par un arrêt en date du 7 mai 2015, la Cour constitutionnelle belge ne s’est pas prononcée sur le fond et a renvoyé l’affaire devant la juridiction a quo au motif que la différence de traitement invoquée avait été supprimée par la loi du 10 avril 2014 qui, après la saisine de la Cour, a été publiée au Moniteur Belge du 21 mai 2014^[4]. Entrée en vigueur le 31 mai 2014, la loi du 10 avril 2014 a en effet modifié la loi du 15 décembre 1980 en prévoyant qu’un recours de plein contentieux avec effet suspensif peut désormais être introduit à l’encontre d’un refus de prise en considération d’une demande d’asile multiple. Dans son chapitre 2, elle a par ailleurs prévu des dispositions transitoires pour les affaires qui, déposées avant l’entrée en vigueur de la loi, n’ont pas encore fait l’objet d’un d’arrêt définitif. M. Tall satisfaisant aux critères de ces dispositions transitoires, la Cour constitutionnelle a considéré qu’il était donc en droit d’introduire une nouvelle requête à laquelle la nouvelle procédure, dont le droit à un recours de plein contentieux, est applicable.

Devant la Cour de Justice de l’Union européenne, c’est aussi en raison de l’adoption de la nouvelle loi du 10 avril 2014 portant modification des procédures applicables aux demandes d’asile multiples, et l’application rétroactive de ses dispositions transitoires à l’affaire Tall, que le CPAS de Huy, le gouvernement belge et l’avocat général demandaient à ce que la question préjudicielle soit déclarée irrecevable^[5]. Selon ces derniers, la requête était dépourvue d’objet puisqu’elle portait sur une réglementation nationale qui a cessé d’être applicable et qui, selon les nouvelles modifications, a mis fin rétroactivement aux différences procédurales applicables aux demandes d’asile multiples en les réintégrant dans le régime procédural ordinaire, celui applicable au primo-demandeurs d’asile et prévoyant notamment l’accès à un recours de plein contentieux suspensif^[6]. Dans un premier temps, se posait donc de manière sérieuse à la Cour de Justice de l’Union européenne la question de savoir si le renvoi préjudiciel pouvait être recevable.

Dans le cas où la recevabilité de la question était admise, le requérant Tall soutenait au fond que les deux recours ouverts contre les décisions de rejet de demandes d’asile ultérieures selon l’ancienne réglementation n’offraient pas les garanties d’effectivité consacrées à l’article 39 de la Directive 2005/85^[7] et à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. L’article 47 de la Charte constitue « une réaffirmation du principe de protection juridictionnelle effective » et consacre le droit de « toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues audit article ». L’article 39 réaffirme quant à lui explicitement l’obligation pour les Etats de reconnaître aux demandeurs d’asile le droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction contre, notamment, une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une demande ultérieure. Selon le requérant, l’article 39 de la Directive Procédure 2005/85, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, s’opposerait donc à une législation nationale qui ne confèrerait pas un effet suspensif à un recours exercé contre une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure.

Pour bien comprendre les enjeux soulevés par l’invocation de ce premier moyen, il faut rappeler que la réforme du 10 avril 2014 fait suite à un arrêt d’annulation de la Cour constitutionnelle belge du 16 janvier 2014 dans lequel elle avait jugé inconstitutionnel et contraire à la directive procédure 2005/85 le régime procédural dérogatoire privant les demandeurs d’asile de pays sûrs d’un recours de plein contentieux suspensif de plein droit^[8]. Selon la Cour constitutionnelle belge, ce régime procédural portait atteinte au principe de l’effectivité des recours et créait une différence de traitement injustifiée entre les demandeurs d’asile. Or, le régime dérogatoire en cause était celui de l’article 39/2 de la loi du 15 décembre 1980 également applicable aux demandes d’asile multiples dont relève le requérant Tall et dont il demande la censure. La Cour constitutionnelle avait alors considéré que l’accélération des procédures en vue d’assurer un traitement plus rapide de certaines demandes, pour légitimes qu’elles soient, ne pouvait se réaliser au détriment de garanties fondamentales. Et pour justifier sa conclusion, la Cour s’était en partie fondée sur le droit à un recours effectif en droit communautaire, tel qu’il est consacré à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et organisé à l’article 39 de la Directive Procédure 2005/85. Tirant les conséquences de cet arrêt d’annulation, l’article 39/2 avait alors été législativement modifié par le transfert de deux catégories dérogatoires, les demandeurs venant de pays d’origine sûr et les personnes déposant une demande d’asile ultérieure, vers le régime de la procédure ordinaire^[9], à savoir l’accès à un recours de plein contentieux. On comprend donc que les moyens invoqués par le requérant Tall s’inscrivent dans la parfaite continuité de cet arrêt d’annulation puisqu’ils reprennent, en partie, les motifs et raisonnements retenus par le juge constitutionnel. Au-delà de la simple réponse à la question préjudicielle, se posait donc indirectement la compatibilité de l’interprétation de la Directive Procédure 2005/85 consacrée par la Cour constitutionnelle belge avec celle que la Cour de Justice de l’Union européenne allait consacrer en l’espèce.

De manière complémentaire, le requérant invoquait également la jurisprudence Abdidia au terme de laquelle la Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne a considéré que les recours exercés contre un acte administratif déclarant illégal le séjour d’un ressortissant de pays tiers et énonçant une obligation de retour doivent être suspensifs et que, durant le délai de recours, une prise en charge des besoins de base du ressortissant devait être prodiguée. Sur ce moyen précis, le gouvernement belge considérait au contraire que la jurisprudence Abdidia ne pouvait avoir d’incidence sur le cas d’espèce car cette affaire portait exclusivement sur les recours ouverts à l’encontre d’une décision de retour au sens de la Directive Retour 2008/115^[10]. Or, dans l’affaire Tall, le litige porte sur l’absence de recours suspensif contestant la légalité d’une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure, et non sur une décision impliquant l’éloignement du requérant. L’un des enjeux de la question soulevée portait donc sur la question de la qualification précise de la décision à l’encontre de laquelle le droit au recours peut être exercé afin d’en déterminer les garanties nécessaires.

C’est à cet enjeu que répond précisément la position défendue par la Commission^[11]. Tout d’abord, dans la droite ligne de la jurisprudence Diouf, la Commission signalait que le droit à un recours effectif implique que la légalité d’une décision refusant de prendre en compte une demande d’asile ultérieure doit pouvoir être contrôlée, en fait et en droit, et le bien-fondé de ses motifs vérifiés. Toutefois, la Commission rappelait que la personne déposant une demande d’asile ultérieure a déjà bénéficié d’un examen complet de sa première demande d’asile dans le cadre de la procédure normale et que l’article 39 de la Directive Procédure §3, sous a) et b) laisse aux Etats-membres la responsabilité de décider si le recours engagé contre une décision de ne pas poursuivre l’examen de la demande d’asile ultérieure a un effet suspensif automatique ou non. Ensuite, et c’est le second point, la Commission concédait qu’en dépit des différences de situation entre M. Abibdia et celle de M. Tall, les principes consacrés pour résoudre l’affaire Abdidia devaient également s’appliquer dès lors que la décision contestée pouvait être qualifiée de décision de retour et donc impliquer l’éloignement du requérant. Enfin, et c’est le troisième point, la Commission proposait d’interpréter l’article 39 de la Directive Procédure 2005 selon l’article 46 de la nouvelle Directive Procédure 2013/32 qui reprend l’ensemble des garanties procédurales évoquées précédemment^[12]. Ainsi, la Commission défendait la position selon laquelle le recours contre une décision de non prise en considération d’une demande ultérieure ne doit pas, pour être conforme à l’article 39 de la Directive Procédure 2005/85 et l’article 47 de la Charte, être doté d’un effet suspensif automatique dès lors que la décision visée ne peut être qualifiée comme une décision de retour emportant le risque que le requérant soit refoulé^[13].

Ainsi, dans cette affaire Tall, la Cour de Justice de l’Union européenne devait déterminer quelles étaient les caractéristiques des recours ouverts contre les décisions refusant de poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure afin que les garanties formelles reconnues soient conformes à l’article 39 de la Directive Procédure 2005/85, lu en conformité avec l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux. Or, comme nous venons de le voir, la Directive procédure 2005/85 a fait l’objet d’une refonte et depuis le 20 juillet 2015, date limite de transposition, c’est la Directive procédure 2013/32 qui s’applique. Même si celle-ci n’est pas applicable au litige en cours, l’article 46 est venu apporter des précisions procédurales s’inspirant de la jurisprudence communautaire et de la Cour européenne des droits de l’Homme, et nul doute que la Cour ne pouvait les ignorer pour trancher la question posée.

Au final, la Cour de Justice de l’Union européenne a d’abord écarté les objections du CPAS du Huy, du gouvernement belge et de la Commission et déclaré, conformément à sa conception libérale du principe de la question préjudicielle, la question posée par le Tribunal du travail de Liège recevable (I). Puis, elle a rappelé avec pédagogie, dans la droite ligne de sa jurisprudence Diouf et Abdidia, que l’absence de recours suspensif contre une décision refusant de poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure n’est pas contraire au droit à un recours juridictionnel effectif dès lors que celle-ci ne peut être qualifiée comme une décision de retour impliquant l’éloignement de l’étranger (II).

I. L’interprétation libérale de la recevabilité de la question préjudicielle posée

Même si le Tribunal du travail de Liège a confirmé la pertinence de la question préjudicielle posée, il n’était pas déraisonnable de considérer que le litige était devenu sans objet. Pourtant, fidèle à sa conception libérale du dispositif de renvoi préjudiciel, la Cour de justice de l’Union européenne n’a pas déclaré la question irrecevable.

L’entrée en vigueur de la loi belge du 14 avril 2014 et l’absence de lien manifeste entre l’objet de la question et le litige en cours

Comme cela a été vu en Introduction, les recours formés contre les décisions refusant de poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure ont, depuis l’adoption de la nouvelle loi belge du 14 avril 2014, un effet suspensif, ce qui implique le droit au séjour et le maintien de l’aide matérielle pour le requérant. Par ailleurs, cette nouvelle réglementation a prévu des dispositions transitoires en vertu desquelles le nouveau régime procédural est applicable aux recours déjà engagées à la date de l’entrée en vigueur de la loi. C’est sur ce fondement que M. Tall s’est effectivement vu offrir la possibilité d’introduire un nouveau recours et, à défaut pour lui de le faire, le recours qu’il a déjà formé et sur lequel il n’a pas encore été statué est, en tout état de cause, soumis à la nouvelle réglementation.

Pourtant, alors que la Cour de Justice de l’Union européenne a invité le Tribunal du travail de Liège à l’informer des conséquences de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le litige au principal et le renvoi préjudiciel (§31-32), le Tribunal a précisé que le litige était toujours pendant devant lui pour la période allant du 18 février au 31 mai 2014 (date de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi) et il a de nouveau insisté sur la pertinence de la question posée.

La position du Tribunal peut cependant surprendre dans la mesure où on ne voit pas bien en quoi l’interprétation de la Cour était nécessaire pour statuer sur le fond du litige. Comme le soutenait le gouvernement belge, le CPAS du Huy, la Commission et l’avocat général, il était donc légitime pour la Cour de considérer la question posée comme étant désormais manifestement dépourvue d’objet.

L’interprétation libérale de la recevabilité des questions préjudicielles

Conformément à sa jurisprudence antérieure^[14], la Cour de justice de l’Union européenne a pourtant accepté la recevabilité de la question préjudicielle posée par le Tribunal du travail de Liège (§38).

En effet, la Cour a d’abord logiquement rappelé (§34) qu’il appartient au seul juge national d’apprécier la nécessité et la pertinence des questions qu’il pose. En effet, puisque la répartition des compétences selon les Traités a fait du juge national le juge de droit commun du droit communautaire, c’est à lui que revient la responsabilité de diagnostiquer et de caractériser le besoin d’interprétation aux fins de l’appliquer au litige en cours. Il s’ensuit que, selon la Cour, les questions préjudicielles posées bénéficient d’une présomption de pertinence qui ne peut être levée qu’à titre exceptionnel. Cette conception libérale se justifie pleinement puisque l’efficacité du renvoi préjudiciel repose sur la confiance entre les juridictions de droit interne et le juge communautaire. Parmi les motifs exceptionnellement retenus et rappelés par la Cour pour déclarer une question préjudicielle irrecevable, on retrouve « la nature hypothétique du problème posé », « lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions posées », et celui selon lequel « il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ». Et c’est à ce dernier motif que se référait la Commission, l’avocat général et le CPAS de Huy.

Par ailleurs, la Cour a également logiquement rappelé « que seules les juridictions nationales sont compétentes pour se prononcer sur l’interprétation du droit interne »(§35). Le renvoi préjudiciel repose en effet sur un strict respect des compétences du juge national. La Cour en a donc conclu qu’il ne lui revenait pas d’interpréter les dispositions de la nouvelle loi du 14 avril 2014, et notamment ses dispositions transitoires, de sorte qu’elle n’avait pas à déterminer si elles s’appliquent rétroactivement à la situation du requérant pendant la période litigieuse.

Se déclarant incompétente pour statuer sur ce point de droit interne, la Cour de Justice de l’Union européenne ne pouvait donc que se référer à la position du Tribunal et considérer qu’il n’apparaissait pas « de manière manifeste que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée par la juridiction de renvoi ne serait pas nécessaire à cette dernière pour résoudre le litige au principal »(§36).

Si la position libérale de la Cour ne surprend pas, celle développée en l’espèce fait pourtant preuve d’une interprétation particulièrement souple des critères déjà exceptionnels de recevabilité. Toutefois, elle peut se justifier par deux considérations. Tout d’abord, le renvoi préjudiciel étant l’un des moyens privilégiés du dialogue des juges en droit de l’Union européenne et son efficacité étant nécessaire à l’application commune du droit communautaire^[15], il n’est pas de l’intérêt de la Cour de refuser de répondre à une question préjudicielle posée facultativement par une juridiction de droit interne. Ensuite, dans la mesure où elle devait se prononcer sur l’interprétation du droit à un recours effectif, tel qu’il est consacré par l’article 47 de la Charte, l’interprétation qu’elle était amenée à consacrer dans l’affaire Tall n’était pas sans intérêt pour l’avenir, c’est-à-dire comme guide pour interpréter et appliquer l’article 46 de la nouvelle Directive Procédure 2013/ 32. Cette explication peut d’autant plus se justifier que, dans cette affaire, la Cour de Justice de l’Union européenne a indirectement consacré au fond la conformité des nouvelles garanties procédurales introduites dans cet article à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

II. La conformité de l’absence de recours suspensif contre les décisions refusant de poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure à l’article 47 de la Charte

Si la solution du litige s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence Diouf^[16] et Abdidia et peut être qualifiée de formaliste^[17], on peut saluer la Cour de Justice de l’Union européenne pour la pédagogie dont elle a fait preuve pour répondre à la question posée. L’activisme judiciaire ici constaté, au sens où la Cour répond au-delà des limites strictes de la question posée, s’inscrit en effet dans une volonté de clarifier les caractéristiques du droit à recours effectif selon la nature juridique de la décision contestée.

C’est pourquoi la Cour a commencé par préciser que la réglementation contestée vise une décision devant être qualifiée comme le refus d’examiner une demande d’asile ultérieure, et qu’en vertu de l’article 39 de la Directive Procédure 2005/85, les Etats peuvent appliquer dans ce cas une procédure dérogatoire dans le cadre de laquelle les recours ne doivent pas obligatoirement être suspensifs (A). Toutefois, la légitimité du recours à une procédure dérogatoire n’implique pas le droit pour les Etats de porter atteinte au droit à un recours juridictionnelle effectif, tel qu’il est consacré à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux et à l’article 13 de la CEDH, et en particulier à l’ensemble des garanties reconnues aux étrangers contre les risques d’un renvoi dans un pays où ils risquent d’être victimes de traitements inhumains et dégradants, ou menacés de mort (B). Par conséquent, la Cour en conclut que la garantie d’un effet suspensif au recours juridictionnel dépend de la qualification juridique de la décision contestée, selon qu’elle porte uniquement sur la légalité du droit à une protection internationale ou comprend également une obligation de retour (C).

A. La conformité de la règlementation nationale à l’article 39 de la Directive 2005/85

Le litige porte sur une demande d’asile ultérieure dont l’examen relève d’une procédure dérogatoire

Dans le §40, la Cour de Justice de l’Union commence son examen au fond par préciser que l’affaire porte sur une seconde demande d’asile qui remplit la définition d’une « demande ultérieure^[18] » au sens de la Directive procédure et que la décision du C.G.R.A correspond à « une décision de ne pas poursuivre l’examen de la demande ultérieure » au sens de l’article 39, §1^er, c) de la Directive. Or, selon l’article 24 de ladite Directive, l’examen des demandes d’asile ultérieures relève de l’application de procédures spéciales qui dérogent aux principes de base et aux garanties fondamentales (§41). En effet, conformément à l’article 32, 3), les Etats peuvent procéder à l’examen des nouvelles déclarations ou éléments de la demandes d’asile ultérieure dans le cadre d’un examen préliminaire pour déterminer « s’ils augmentent de manière significative la probabilité que le demandeur remplisse les conditions requises » pour prétendre au statut de réfugié ou bénéficier de la protection subsidiaire (§47). Si tel est le cas, l’examen de la demande d’asile ultérieure doit être poursuivi conformément aux principes de base et aux garanties fondamentales, c’est-à-dire conformément à la procédure de droit commun prévue au chapitre II. A l’inverse, comme c’est le cas dans l’affaire Tall, si le demandeur ne présente pas d’éléments ou de faits nouveaux, l’examen de la demande d’asile ultérieure n’est pas poursuivi. Comme le précise le considérant 15 de ladite Directive, « il serait disproportionné d’obliger les Etats membres à entreprendre une nouvelle procédure d’examen complet » (§46). Il ressort donc clairement de la Directive 2005/85 que l’examen des demandes d’asile multiples répond à l’application d’une procédure dérogatoire. La Directive Procédure révisées 2013/32/UE adopte d’ailleurs la même approche (article 40).

L’absence de recours suspensif est conforme à l’article 39 de la Directive 2005/85

Toutefois, comme le rappelle ensuite la Cour de Justice de l’Union européenne, les Etats membres sont dans l’obligation d’assurer, conformément à l’article 39 de la Directive Procédure 2005/85, un droit à un recours effectif, y compris contre une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure considérant 41). Cependant, le §3, a) de l’article 39 laisse aux Etats le soin de déterminer si le recours garanti au §1 est suspensif, et l’article 7, §2 précise explicitement que les Etats peuvent prévoir des exceptions à la règle énoncée au §1. Cela signifie donc, et telle est la conclusion à laquelle arrive logiquement la Cour de Justice de l’Union européenne, que les Etats membres peuvent prévoir qu’un « recours contre une décision de refus de prendre en considération une demande d’asile ultérieure, tel que celui en cause au principal, est dépourvu d’effet suspensif » (§49). Or, le droit de rester est intrinsèquement lié à l’accès aux conditions matérielles d’accueil.

Par conséquent, il ressort des Directives communautaires qu’une réglementation nationale, telle que celle antérieurement appliquée à l’affaire Tall, peut prévoir que le refus de poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure ne fait pas l’objet d’un recours suspensif, et prive donc le requérant du droit de rester et de bénéficier des conditions matérielles dans l’Etat d’accueil.

La Cour poursuit son analyse en expliquant que, conformément au considérant 8 de la Directive Procédure 2005/85, l’interprétation de ses dispositions doit aussi être effectuée « dans le respect des droits fondamentaux et des principes reconnus notamment par la Charte » (§50). Autrement dit, il revenait à la Cour de préciser, dans un second temps, le sens des garanties fixées à l’article 39 à la lumière des exigences posées par le respect des droits fondamentaux.

B. La conformité de la réglementation nationale à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

Comme la jurisprudence récente de la Cour l’a déjà plusieurs fois réaffirmé, le droit a un recours juridictionnel effectif a d’abord été un principe général du droit de l’Union avant d’être consacré par l’article 47 de la Charte de l’Union européenne^[19] (§51). Et, comme la Grande Chambre l’a rappelé dans l’affaire Abdidia^[20], l’article 47 se fonde sur l’article 13 de la CEDH (§ 52).

La légitimité de procéder à l’application d’une procédure dérogatoire

La Cour européenne des droits de l’Homme a toujours reconnu qu’il est légitime pour les Etats « de vouloir réduire les demandes d’asile répétitives et manifestement abusives ou mal fondées et de prévoir par conséquent des règles spécifiques pour le traitement de telles demandes ^[21]». C’est ainsi que, dans l’affaire Sultani c/ France, la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que le simple fait qu’une demande soit traitée selon une procédure prioritaire et dans un délai restreint ne permet pas de conclure à l’ineffectivité de l’examen mené^[22].

La position de la Cour de Justice de l’Union européenne est similaire à celle de la Cour européenne des droits de l’homme. Dans l’affaire Diouf, elle a considéré que « les différences existant (...) entre la procédure accélérée et la procédure ordinaire, qui se traduisent par un raccourcissement du délai de recours et l’absence d’un double degré de juridiction, sont liées à la nature de la procédure mise en place^[23] ». Puis, toujours dans la même affaire, elle a reconnu que ces procédures accélérées visent à « assurer un traitement plus rapide des demandes d’asile infondées ou irrecevables, en vue de permettre un traitement plus efficace des demandes présentées (…) ». Enfin, dans l’affaire HID^[24], la Cour n’a pas remis en cause la marge d’appréciation reconnue par la Directive Procédure 2005/85 aux Etats « pour donner la priorité à des demandes déterminées ou en accélérer le traitement ».

L’obligation de garantir un recours effectif suspensif dépend de la nature juridique de la décision litigieuse

Toutefois, si les Etats peuvent appliquer des procédures dérogatoires, la Cour européenne des droits de l’Homme et la Cour de Justice de l’Union européenne ont systématiquement rappelé que le droit à un recours effectif est un droit fondamental de la personne humaine qui doit être garanti, quelle que soit la procédure applicable. Si les exigences portant sur le champ de contrôle du juge pouvaient être pertinentes pour contester la réglementation belge puisque c’est sur leur fondement que la Cour constitutionnelle l’avait censurée en 2014, tel n’était pas l’objet de la question préjudicielle. Celui-ci portait exclusivement sur la question de savoir si ce régime devait obligatoirement prévoir un recours avec effet suspensif. Or, sur ce point, la Cour de justice de l’Union européenne a pris soin de préciser qu’il fallait distinguer entre les recours ouverts contre une décision portant uniquement sur la légalité de se voir conférer ou non une protection internationale et ceux ouverts contre les décisions dont l’exécution est susceptible de conduire à l’éloignement du ressortissant.

L’interdiction absolue de la torture et des traitements inhumains et dégradants et l’obligation de garantir un recours suspensif contre une décision de retour

Concernant les décisions comportant une obligation de retour, la Cour s’est d’abord fondée sur l’article 19 §2 de la Charte et la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme pour rappeler que les recours ouverts contre de telles décisions, parce que leurs mises en exécution sont susceptibles d’exposer le ressortissant à un risque de traitements contraires à l’article 3 de la CEDH, doivent obligatoirement être suspensifs (§54). En effet, la Cour reprend dans le §54 le considérant de principe de l’affaire Gebremedhin c/ France dans lequel la Cour européenne des droits de l’homme a affirmé que, « lorsqu’un Etat décide de renvoyer un étranger vers un pays où il existe des motifs sérieux de croire qu’il serait exposé à un risque réel de traitements contraires à l’article 3 de la CEDH l’effectivité du recours exercé, prévue à l’article 13 de la CEDH, requiert que cet étranger dispose d’un recours suspensif de plein droit contre l’exécution de la mesure permettant son renvoi^[25] ». Dans l’affaire I.M. contre France^[26], la Cour européenne des droits de l’Homme expliquait que l’exigence de suspensivité se justifie par le caractère absolu de l’interdiction de la torture et des traitements ou peines inhumains et dégradants et « la nature irréversible du dommage susceptible d’être causé en cas de réalisation du risque de torture ou de mauvais traitements».

La Cour de Justice de l’Union européenne s’est ensuite référée à sa propre jurisprudence, à savoir l’affaire Abdidia. En effet, dans cette affaire, la Grande Chambre a développé un raisonnement comparable à celui de la Cour européenne des droits de l’homme pour consacrer une interprétation protectrice de la Directive Retour : dès lors que le recours ouvert aux requérants vise une « décision de retour », c’est-à-dire une décision ou un acte de nature administrative ou judiciaire déclarant illégal le séjour d’un ressortissant d’un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour (Directive retour, article 3, point 4), il doit être obligatoirement suspensif^[27].

L’obligation de garantir un recours effectif suspensif dépend donc de la nature juridique de la décision litigieuse

De l’ensemble de ces jurisprudences de principe, la Cour en conclut que, puisque le litige au principal porte uniquement sur la légalité d’une décision de ne pas poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure (§55), l’absence d’effet suspensif des recours les contestant sont, « en principe » conformes à l’article 47 de la Charte (§56). En effet, « si une telle décision ne permet pas à un ressortissant d’un pays tiers de se voir conférer une protection internationale, son exécution ne saurait, en tant que telle, conduire à l’éloignement dudit ressortissant ». Mais, elle prend soin d’ajouter et de préciser que « si, dans le cadre de l’examen d’asile antérieure ou postérieure à une décision telle que celle en cause au principal, un Etat membre adopte à l’encontre du ressortissant concerné de pays tiers une décision de retour au sens de l’article 6 de la Directive 2008/115 » (§57), le recours « doit nécessairement revêtir un effet suspensif » (§58).

Conclusion

Au final, on constate donc que la position développée par la Cour de justice de l’Union européenne ne marque aucune rupture et s’inscrit au contraire dans la continuité de sa jurisprudence antérieure. Elle s’insère notamment dans la recherche d’un équilibre entre le droit des Etats de procéder à l’application de procédures dérogatoires pour accélérer le traitement de certaines demandes d’asile, tout en protégeant les étrangers contre leur éloignement dans un pays où ils risqueraient d’être exposés à des traitements contraires à l’article 3 de la CEDH par la reconnaissance de garanties formelles rigoureuses.

Cette interprétation de la Cour confirme en réalité la position développée par le législateur européen au moment de la refonte de la Directive Procédure 2005/85. En effet, la Directive Procédure 2013/32 est venue clarifier le droit des Etats de déroger au droit des requérants de rester sur le territoire en cas de demande ultérieure en précisant explicitement à l’article 41, 1), point b), que les Etats ne peuvent y recourir que si son rejet n’implique pas une décision de retour entraînant un refoulement direct ou indirect. Cette interprétation de la Cour de Justice de l’Union européenne confirme également l’interprétation antérieurement retenue par la Cour constitutionnelle belge.

Concrètement, cela signifie que les Etats peuvent prévoir une réglementation nationale dans laquelle l’effet suspensif des recours ouverts dans le cadre de demande d’asile multiple a lieu au niveau du processus de retour, en attaquant par exemple un ordre de quitter le territoire, et non au stade du refus de poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure lors de son examen préliminaire. Or, dès lors que ce recours est suspensif, il implique dans les faits le droit pour le requérant de rester sur le territoire de l’Etat membre mais également celui de bénéficier des conditions matérielles d’accueil.

I. L’interprétation libérale de la recevabilité de la question préjudicielle posée

II. La conformité de l’absence de recours suspensif contre les décisions refusant de poursuivre l’examen d’une demande d’asile ultérieure à l’article 47 de la Charte

Conclusion

Notes de bas de page